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Testo
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1. Premessa.
La presente circolare e' emanata dal Ministro per l'attuazione del programma di Governo e dal Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, allo scopo di offrire indicazioni operative per la redazione degli schemi di provvedimento attuativi dell'art. 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 (d'ora innanzi denominato "art. 29").
L'art. 29 prevede la riduzione del trenta per cento della spesa complessiva sostenuta dalle amministrazioni pubbliche per organi collegiali e altri organismi, anche monocratici, comunque denominati rispetto a quella sostenuta nel 2005.
I provvedimenti attuativi della norma concorreranno a realizzare l'obiettivo programmatico di riduzione strutturale delle spese delle amministrazioni pubbliche; obiettivo economico-finanziario che assume carattere di priorita', in linea con quanto enunciato nel Documento di programmazione economico-finanziaria 2007-2011, che indirizza l'azione del Governo all'obiettivo finale di risanamento della finanza pubblica.
La pubblica amministrazione rappresenta, infatti, uno dei quattro grandi comparti della spesa pubblica (insieme al servizio sanitario, al sistema pensionistico, alla finanza degli enti decentrati) sul quale il Governo ha assunto l'impegno di incidere correggendone squilibri interni, inefficienze e duplicazioni attraverso interventi di tipo strutturale.
Il Ministro per l'attuazione del programma di Governo, in quanto delegato dal Presidente del Consiglio dei Ministri a monitorare e verificare il conseguimento degli obiettivi economico-finanziari programmati, e il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, delegato dal Presidente del Consiglio dei Ministri a esercitare funzioni di coordinamento, promozione di iniziative, anche normative, vigilanza e verifica relative all'organizzazione delle pubbliche amministrazioni, hanno assunto, pertanto, l'iniziativa di emanare la presente circolare, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, affinche' le misure strutturali di contenimento della spesa pubblica previste nell'art. 29 siano compiutamente portate ad effetto.
Le amministrazioni destinatarie dell'art. 29 (su cui v., amplius, infra, 1/2 2.1), gia' obbligate ad adottare nell'immediatezza, e comunque entro un termine non superiore a trenta giorni dall'entrata in vigore della norma, le misure di adeguamento ai nuovi limiti di spesa (art. 29, comma 1), hanno altresi' l'onere di realizzare a regime il contenimento delle spese per gli organismi in questione operanti al 4 luglio 2006, data di entrata in vigore dell'art. 29.
Gli strumenti che l'art. 29 individua allo scopo di realizzare in via permanente il risparmio di spesa sono i provvedimenti di riordino indicati al comma 2 per le amministrazioni statali e al comma 3 per le amministrazioni non statali.
La mancata individuazione degli organismi nei provvedimenti di cui ai commi 2 e 3 ne determina la soppressione ex lege alla scadenza di centottanta giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge (sul punto v., infra, 1/2 2.2). Il termine di centoventi giorni inizialmente previsto dall'art. 29, comma 4, e' stato infatti prorogato a centottanta giorni dall'art. 46 del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, attualmente in corso di conversione in legge.
2. Ambito di applicazione.
In via interpretativa deve ritenersi che le disposizioni previste dall'art. 29 non trovino applicazione nei confronti di organismi direttamente individuati da disposizioni di rango costituzionale (ad esempio Commissioni paritetiche per le norme di attuazione delle regioni a statuto speciale) e nei confronti di organismi istituiti successivamente alla data di entrata in vigore della norma (il 4 luglio 2006).
Altresi' esclusi dall'ambito di operativita' della norma devono ritenersi gli organismi istituiti con provvedimenti di urgenza per lo svolgimento di attivita' necessitate (es. Protezione civile) e le strutture di missione, istituite, ai sensi dell'art. 7 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, e successive modificazioni, per la realizzazione di particolari compiti, per il raggiungimento di risultati determinati o per la realizzazione di specifici programmi.
Si tratta, infatti, in entrambe le ipotesi, di organismi le cui dotazioni, in termini strumentali e di risorse umane, essendo state specificamente calibrate dai provvedimenti istitutivi sulle esigenze derivanti dalla situazione di emergenza ovvero dagli obiettivi assegnati, non potrebbero essere decurtate se non a scapito della realizzazione degli scopi per i quali tali organismi sono stati istituiti.
Infine, devono ritenersi esclusi, piu' in generale, gli organismi collegiali temporanei, di natura straordinaria e non permanente (si pensi alle commissioni di concorso, di gara, etc.).
Ai fini di una corretta applicazione della norma appare poi opportuno fornire alcuni chiarimenti in ordine all'ambito di applicazione dell'art. 29, sotto il profilo sia soggettivo (amministrazioni destinatarie), sia oggettivo (organismi destinatari).
2.1. Profilo soggettivo.
La norma si applica in via diretta a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, con l'esclusione di regioni, province autonome, enti locali ed enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali le disposizioni dell'art. 29 costituiscono disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica, cosi' come previsto dal comma 6 del medesimo art. 29.
Sulla base di una interpretazione fondata su ragioni logico sistematiche, puo' ritenersi che analoga esclusione dall'ambito di applicazione della norma interessi anche gli enti pubblici non economici facenti capo a regioni ed enti territoriali.
2.2. Profilo oggettivo.
La riduzione della spesa incide su tutti gli organismi, anche monocratici, operanti al 4 luglio 2006 presso le amministrazioni destinatarie in via diretta della norma di cui al 1/2 2.1.
Nel rimandare alla relazione illustrativa al decreto-legge n. 223/2006 ai fini dell'individuazione in concreto dei tipi di organi ed organismi soggetti all'applicazione della norma, si precisa, per quanto riguarda le segreterie tecniche, che vi rientrano quelle che svolgono prevalentemente compiti di monitoraggio di attivita', di verifica di dati e di valutazione degli impatti o fabbisogni; per converso, devono ritenersi escluse le segreterie tecniche ricompresse negli uffici di diretta collaborazione dei Ministri e Sottosegretari di Stato, di cui all'art. 14, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, trattandosi di organismi ai quali e' demandata un'attivita' di supporto di carattere conoscitivo e specialistico all'organo di indirizzo politico per l'elaborazione, l'impostazione e la verifica degli effetti di politiche generali e di settore.
Alla luce delle difficolta' operative segnalate dalle amministrazioni nell'individuazione degli organismi da assoggettar e a riordino ai sensi dei commi 2 e 3 dell'art. 29, si ritiene opportuno chiarire che per le commissioni o gli organismi, comunque denominati, che non comportano oneri diretti a carico dell'amministrazione (con la previsione di compensi ai componenti o l'istituzione di strutture di supporto ad hoc), ma soltanto costi indiretti, come, ad esempio, spese per missioni, gettoni di presenza, etc., generalmente gravanti su capitoli di bilancio indistinti recanti "Spese per funzionamento", le amministrazioni hanno l'obbligo di procedere esclusivamente alla riduzione del trenta per cento delle spese rispetto a quanto sostenuto nel 2005 e non anche all'adozione di provvedimenti di riordino ai sensi dei commi 2 e 3 dell'art. 29.
Infatti, in osservanza del principio di economia dei mezzi giuridici, il risparmio di spesa a regime nell'ordine del trenta per cento rispetto alla spesa sostenuta nell'anno 2005 potra' essere realizzato, per gli organismi con oneri indiretti, senza la necessita' di procedere a provvedimenti normativi o amministrativi di riordino, ma semplicemente riducendo, per gli anni successivi al 2006, il capitolo di spese indistinto "Spese di funzionamento" del trenta per cento rispetto alla spesa sostenuta nel 2005.
Per gli organismi che comportano soltanto costi indiretti, peraltro, al fine di evitare l'effetto soppressivo disposto dal comma 4, entro centottanta giorni dall'entrata in vigore dell'art. 29 l'amministrazione ha l'onere di procedere in ogni caso ad un provvedimento ricognitivo, nelle forme previste dai commi 2 e 3 dell'art. 29, delle strutture esistenti alla data del 4 luglio 2006 delle quali e' intenzionata ancora ad avvalersi.
L'art. 29 prevede poi, al comma 7, l'esclusione esplicita dal suo ambito di applicazione oggettivo degli organi di direzione, amministrazione e controllo.
In via interpretativa, alla luce dei principi che presiedono all'organizzazione amministrativa e in relazione alla vigente disciplina dei controlli interni sulle pubbliche amministrazioni, deve ritenersi che l'esclusione prevista dal comma 7, quanto alla dizione generica "organi di amministrazione", si riferisca agli organismi operanti presso le amministrazioni che siano anche "organi" dell'amministrazione, cioe' organismi competenti a formare, esternare e portare ad esecuzione la volonta' dell'ente; quanto alla dizione generica "organi di controllo", deve ritenersi che si riferisca a tutti gli organi preposti ai controlli interni nella pubblica amministrazione, ai sensi del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, che non si risolvano in un mero monitoraggio.
In particolare, sono esclusi dall'ambito di applicazione della norma i servizi di controllo interno operanti presso i Ministeri, anche alla luce della loro collocazione organizzativa nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione di cui all'art. 14, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001.
Con riguardo specifico alle amministrazioni non statali, deve poi ritenersi che l'esclusione di cui al comma 7 si riferisca altresi' agli organi di direzione, amministrazione e controllo previsti e disciplinati da norme statutarie (ad esempio i consigli di amministrazione e il collegio sindacale, o il collegio di revisione, degli enti pubblici).
3. Fonti del riordino e soppressione ex lege. L'art. 29 del citato decreto-legge prevede che, per realizzare la finalita' di contenimento delle spese, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, le amministrazioni statali procedano al riordino degli organismi, anche mediante soppressione o accorpamento delle strutture, con le modalita' e secondo i criteri prefissati dal comma 2 del citato art. 29.
Il termine in questione di centoventi giorni ha natura ordinatoria.
Peraltro, si rammenta che, alla scadenza dell'ulteriore termine di centottanta giorni dall'entrata in vigore dell'art. 29 previsto dal comma 4 del medesimo articolo, gli organismi con oneri diretti non riordinati ai sensi dei commi 2 e 3, nonche' quelli con costi indiretti non individuati in appositi provvedimenti ricognitivi, verranno automaticamente soppressi.
Nell'individuare le fonti del diritto da utilizzare per il riordino, l'art. 29 distingue tra amministrazioni statali (comma 2) e amministrazioni non statali (comma 3).
3.1. Amministrazioni statali.
E' rimessa alle amministrazioni statali la valutazione circa l'opportunita' di procedere al riordino degli organismi, anche mediante soppressione o accorpamento delle strutture, ovvero di attendere il prodursi dell'effetto soppressivo automatico ex lege dell'organismo, alla scadenza del termine di centottanta giorni previsto dal comma 4 dell'art. 29.
Il riordino degli organismi e' quindi un onere per le amministrazioni, "sanzionato" dall'effetto "ghigliottina" disposto dal citato comma 4.
Per le amministrazioni statali, l'art. 29, comma 2, effettua un'ulteriore distinzione. Nel caso di organismi istituiti dalla legge o da regolamento, la fonte da utilizzare per il riordino e' il regolamento di delegificazione, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400; nel caso di organismi istituiti in via
amministrativa, la fonte da utilizzare e' il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
In entrambe le ipotesi, la proponenza e' in capo al Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.
All'amministrazione competente e' rimessa la scelta se mantenere o inserire l'organismo oggetto di riordino all'interno dell'assetto organizzativo ministeriale, oppure procedere ad un riordino autonomo.
Nel primo caso, dovranno essere apportate modifiche al regolamento di organizzazione del Ministero, adottando un regolamento ai sensi dell'art. 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400 e utilizzando preferibilmente la tecnica della novella legislativa; nel caso di riordino autonomo, occorrera', invece, operare una distinzione secondo la fonte istitutiva dell'organismo, adottando, nel caso d'istituzione per legge o regolamento, un regolamento ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, mentre, nel caso di istituzione in via amministrativa, un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Nel caso specifico della Presidenza del Consiglio dei Ministri, qualora si intenda inserire l'organismo oggetto del riordino all'interno dell'organizzazione della Presidenza, in considerazione dell'autonomia organizzativa di cui gode la Presidenza ai sensi dell'art. 7 del decreto legislativo 1999, n. 303, la fonte da utilizzare e' il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
3.2. Amministrazioni non statali.
Ai sensi del comma 3 dell'art. 29, le amministrazioni non statali hanno l'onere di procedere al riordino degli organismi utilizzando le fonti regolamentari previste nei rispettivi ordinamenti. I criteri di riordino, cosi' come la "sanzione" della soppressione automatica ex lege, sono i medesimi dettati per le amministrazioni statali dal comma 2.
Si invitano, pertanto, i Ministeri vigilanti a verificare la tempestiva e corretta attuazione della disposizione in parola da parte dei rispettivi enti vigilati rientranti nell'ambito di applicazione dell'art. 29, procedendo all'approvazione dei relativi atti regolamentari sulla base dei criteri fissati nella presente circolare e dandone notizia alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento coordinamento amministrativo.
4. Criteri di riordino e proroga.
I criteri di riordino indicati dalla lettera a) alla lettera e) dell'art. 29, comma 2, possono essere utilizzati in via alternativa ovvero cumulativa, nel senso che e' rimessa alla discrezionalita' delle singole amministrazioni la valutazione circa quali tra i diversi criteri utilizzare nel riordino degli organismi, purche' il riordino raggiunga l'obiettivo della riduzione almeno del trenta per cento della spesa complessiva.
Si invitano, peraltro, le amministrazioni a procedere al riordino specificando analiticamente nella relazione illustrativa le ragioni di efficienza, economicita' e razionalita' alla base delle scelte operate, evitando frasi generiche o di stile.
In relazione, invece, ai criteri indicati nelle lettere e-bis) ed e-ter), occorre inserire nei provvedimenti di riordino un'apposita norma per quanto riguarda sia il teimine di durata, non superiore a tre anni, sia la relazione di fine mandato predisposta dal responsabile della struttura.
Esempi
Nel caso di riordino per il tramite di un decreto del Presidente della Repubblica, si suggerisce la seguente formulazione:
Art. ...
(Durata dell'organismo e relazione di fine mandato)
1. L'organismo XXX dura in carica KKK anni, decorrenti dalla data di entrata in vigore del presente regolamento (NB: in caso di novella di un regolamento di organizzazione vigente, la decorrenza andra' prevista in un comma apposito collocato al di fuori della novella).
2. Tre mesi prima della scadenza del termine di durata, l'organismo XXX presenta una relazione sull'attivita' svolta al Ministro YY che la trasmette alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi di quanto disposto dall'art. 29, comma 2-bis, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, ai fini della valutazione congiunta della perdurante utilita' dell'organismo e della conseguente eventuale proroga della durata, comunque non superiore a KKK anni, da adottarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro YYY.
Gli eventuali successivi decreti di proroga sono adottati secondo la medesima procedura. I componenti dell'organismo XXX restano in carica fino alla scadenza del termine di durata dell'organismo XXX e possono essere confermati (una sola volta), nel caso di proroga della durata dell'organismo.
Nel caso di riordino con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, si suggerisce la seguente formulazione:
Art. ...
(Durata dell'organismo e relazione di fine mandato)
1. L'organismo XXX dura in carica KKK anni, decorrenti dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
2. Tre mesi prima della scadenza del termine di durata, l'organismo XXX presenta una relazione sull'attivita' svolta al Ministro YYY, che la trasmette alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi di quanto disposto dall'art. 29, comma 2-bis, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, ai fini della valutazione congiunta della perdurante utilita' dell'organismo e della conseguente eventuale proroga della durata, comunque non superiore a KKK anni, da adottarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro YYY.
Gli eventuali successivi decreti di proroga sono adottati secondo la medesima procedura. I componenti dell'organismo restano in carica fino alla scadenza del termine di durata dell'organismo XXX e possono essere confermati (una sola volta), nel caso di proroga della durata dell'organismo.
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Si richiama poi l'attenzione sul disposto del comma 2-bis dell'art. 29, ricordando alle amministrazioni vigilanti che la norma trova applicazione anche nei confronti delle amministrazioni non statali;
Infine, s'invitano le amministrazioni a inserire nell'ambito dei provvedimenti di riordino una disposizione che preveda che, nella composizione degli organismi riorganizzati, si tenga conto del principio di pari opportunita' tra uomini e donne (ad es. "I componenti del-l'organismo XXX sono nominati con decreto del Ministro YYY nel rispetto del principio di pari opportunita' tra uomini e donne"). Cio' in conformita', tra l'altro, a quanto gia' indicato nella direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 marzo 1997 recante "Azioni volte a promuovere l'attribuzione di poteri e responsabilita' alle donne, riconoscere e garantire liberta' di scelte e qualita' sociale a donne e uomini".
5. Scheda analitica da allegare alla relazione tecnica.
Ogni singolo provvedimento di riordino adottato ai sensi del secondo comma della disposizione in esame (decreto del Presidente della Repubblica o decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri) deve essere provvisto di specifica scheda analitica idonea a dimostrare le misure di contenimento adottate con riferimento agli organismi oggetto del provvedimento per conseguire una riduzione della spesa del trenta per cento rispetto a quella sostenuta nel 2005.
In particolare, per ogni singolo organismo deve essere predisposto un apposito prospetto comparativo tra i costi a legislazione previgente, distinte per voci di spesa, e i costi derivanti dalle modifiche previste dai provvedimenti, che devono essere analiticamente quantificati, al fine di evidenziare l'entita' della riduzione conseguita.
In ogni caso rimane ferma la riduzione del dieci per cento sui compensi dei componenti in applicazione dell'art. 1, comma 58, della legge finanziaria per il 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266). Infatti, le riduzioni di cui all'art. 1, comma 58 della legge finanziaria per il 2006 e quella di cui all'art. 29 operano prendendo quale riferimento differenti basi di calcolo (il dieci per cento rispetto all'importo dei compensi degli interessati e il trenta per cento rispetto alla spesa complessiva sostenuta al dicembre 2005) e prevedono finalizzazioni diverse.
Dal punto di vista operativo, si rimette alle amministrazioni la scelta di procedere al taglio complessivo, anche adottando un unico provvedimento di riordino, del trenta per cento della spesa per tutti gli organismi operanti presso le medesime, ovvero operare, a carico di ciascun organismo oggetto di riordino, un taglio specifico del trenta per cento, da accoppiare al taglio in via amministrativa dei capitoli indistinti recanti "Spese di funzionamento".
In altri termini, fermo restando l'onere di riordino di tutti i comitati che presentano costi diretti per l'amministrazione, il taglio della spesa per ciascun comitato potrebbe essere anche inferiore al trenta per cento, purche' complessivamente la spesa per comitati dell'amministrazione (sia diretta che indiretta) subisca una riduzione del trenta per cento.
Al fine di attuare l'obiettivo di riduzione previsto dalla norma, le misure dovranno prendere come base di calcolo la spesa complessiva per gli organismi in questione sostenuta dalle amministrazioni nell'anno 2005, al netto delle somme relative agli organi indicati dal comma 7 dell'art. 29. Sulla somma cosi' determinata va applicata la riduzione del trenta per cento a decorrere dal 2007.
Se, come gia' chiarito nel 1/2 2, l'art. 29 non si applica agli organismi istituiti dopo l'entrata in vigore dell'art. 29, occorre peraltro precisare, con riguardo agli organismi istituti nell'anno 2006, ma precedentemente all'entrata in vigore del decreto-legge, che per gli stessi la riduzione del 30 per cento a decorrere dall'anno 2007 interviene sullo stanziamento 2006.
Per l'anno 2006, la riduzione prevista dall'art. 29 opera in misura proporzionale rispetto al periodo corrente tra l'entrata in vigore del decreto-legge n. 233 (il 4 luglio 2006) ed il 31 dicembre 2006, tenuto conto degli impegni di spesa gia' assunti alla medesima data di entrata in vigore del decreto. Qualora il capitolo di spesa del singolo organismo non presenti la capienza sufficiente a coprire l'intera riduzione di spesa, la riduzione deve essere effettuata fino alla concorrenza delle risorse disponibili.
Infine, per gli organismi collegiali per i quali, a decorrere dall'anno 2005, sono state stanziate risorse o esiste apposita autorizzazione di spesa, ma non hanno operato, non sono stati formalmente costituiti o non hanno sostenuto spese, la riduzione della spesa opera in termini proporzionali, in ragione d'anno, rispetto allo stanziamento.
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