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Testo
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La legge n. 127/1997 ha introdotto notevoli e rilevanti modifiche alla legge n. 142/1990 anche in merito al controllo sugli atti degli enti locali.
Per rispondere in maniera organica e coordinata ai quesiti posti si forniscono, di seguito, taluni, chiarimenti, sui quali si è anche espresso favorevolmente l'apposito Osservatorio - costituito fra i Ministeri dell'interno e per la funzione pubblica - per l'esame delle questioni relative all'applicazione della legge n. 127/1997.
L'art. 17, comma 33 e seguenti, della legge n. 127/1997 ha modificato la disciplina dei controlli nell'intento di semplificare l'esercizio di tale funzione.
Va anche rilevato che la legge n. 127 del 1997 ha introdotto modifiche al sistema del riparto delle competenze fra consiglio e giunta.
In particolare l'art. 5, comma 4, della legge n. 127 del 1997, ha parzialmente derogato al principio generale stabilito dall'art. 32, comma 2, lettera a), della legge n. 142 del 1990, che riconosce all'organo consiliare degli enti locali la potestà regolamentare. L'aggiunta di un comma 2-bis all'art. 35 della legge n. 142/1990, secondo il quale "E, altresì, di competenza della giunta l'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli Uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio", ha innovato rispetto al generale principio della competenza consiliare.
In tale specifica materia quindi l'attività regolamentare diventa di competenza della giunta e non dell'organo consiliare: tale deroga al criterio generale è connessa alle funzioni attribuite alla giunta in ordine alla attività esecutiva ed in particolare alla elaborazione del piano esecutivo di gestione nel quale vengono emanati atti di indirizzo nei confronti dei responsabili dei servizi al fine di realizzare la programmazione prevista nel bilancio di previsione.
In merito alla suindicata innovazione, si ritiene che la previsione di una competenza regolamentare in capo alla giunta non estenda automaticamente, ai relativi atti, la necessità del controllo di legittimità.
L'art. 17, comma 33, della legge n. 127 del 1997, infine nel disciplinare il controllo sugli atti degli enti locali, prevede che il controllo si esercita, tra l'altro nei confronti della generalità dei regolamenti consiliari ad eccezione di quelli attinenti all'autonomia organizzativa e contabile, destinati a disciplinare l'attività propria dei consigli comunali e provinciali.
Il comma 33 dell'art. 17 individua, tassativamente, gli atti sui quali è obbligatorio il controllo dell'organo regionale.
Il successivo comma 34 consolida l'istituto del controllo "a richiesta": prevede infatti che "sono anche soggette al controllo preventivo di legittimità le deliberazioni che le giunte intendono di propria iniziativa sottoporre al comitato regionale di controllo".
E' stato chiesto da taluni enti se, per gli atti sottoposti a controllo volontariamente, sia ammissibile la richiesta di chiarimenti e l'audizione degli amministratori che la legge prevede per gli atti da inviare obbligatoriamente al controllo. A parere di questa Direzione, la risposta deve essere affermativa dato il carattere strumentale dei chiarimenti e dell'audizione, rispetto alla migliore conoscenza degli atti e, quindi, ad un migliore controllo degli stessi.
Per quanto riguarda la categoria delle deliberazioni per le quali è possibile chiedere il controllo, alcuni quesiti hanno ipotizzato che la richiesta di controllo possa riguardare, oltre che le deliberazioni della giunta, anche quelle di competenza del consiglio, con ciò consentendosi alla giunta stessa di ottenere la verifica del comitato regionale di controllo su deliberazioni consiliari di particolare rilevanza ora non più soggette al controllo obbligatorio di legittimità.
In realtà una simile interpretazione non corrisponderebbe appieno alla esigenza di assicurare la necessaria autonomia ai consigli comunali e provinciali. Tali organi si vedrebbero infatti esposti alla potestà di invio delle deliberazioni al CO.RE.CO., con ciò alterandosi l'equilibrio funzionale degli organi collegiali degli enti locali e la particolare funzione di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettante ai consigli comunali e provinciali.
Conseguentemente si ritiene che la giunta comunale o provinciale non possa richiedere il controllo al CO.RE.CO. delle deliberazioni consiliari.
In relazione poi al computo del numero dei consiglieri necessari per attivare il c.d. controllo eventuale di cui al comma 38, alla luce delle soluzioni già adottate sotto la vigenza della legge n. 142/1990, si ritiene che la disposizione vada interpretata nel senso di garantire, in massima misura, l'iniziativa delle minoranze consiliari.
Infatti il computo di un quarto o di un quinto dei consiglieri, per la sottoposizione al controllo eventuale dell'organo regionale di controllo delle delibere di cui al comma 38, lettere a) e b), può portare, in alcuni casi, ad un numero decimale.
In tal caso - per la suindicata esigenza di tutelare le minoranze -, in linea con un consolidato orientamento interpretativo di questa Direzione, si ritiene che l'arrotondamento del decimale possa essere effettuato per difetto.
Applicabilità dell'art. 16 della legge n. 55/1990.
Ulteriori problemi interpretativi sono sorti in merito alla applicabilità del controllo del CO.RE.CO.
Su richiesta del prefetto ai sensi dell'art. 16, comma 1-bis della legge n. 55/1990.
Detta disposizione - introdotta con normativa speciale - attribuisce al prefetto il potere di richiedere in determinate circostanze, per i comuni, le provincie gli altri enti previsti dall'art. 49 della legge n. 142, il controllo sulle materie di cui all'art. 45, comma 2 lettera a), ossia su acquisti, alienazioni, appalti ed generale tutti i contratti.
A questo riguardo si fa rinvio alla circolare n. 1/1998 del 14 gennaio 1998 con la quale è stato comunicato il parere del Consiglio di Stato, favorevole al mantenimento della facoltà del prefetto di attuare il controllo nelle materie previste dall'art. 45, lettera a), della legge n. 142/1990.
A tal proposito il potere del prefetto di richiedere controllo deve intendersi applicabile alle deliberazioni adottate nelle materie indicate dall'art. 45, comma lettera a), della legge n. 142/1990.
Come si evince dal citato parere del Consiglio Stato, l'art. 16 della legge n. 55/1990, non è stato inciso per le finalità perseguite, dalla legge n. 127/1997 e conseguentemente il richiamo, ivi contenuto, all'art. 45, comma 2, lettera a), della legge n. 142/1990, è da intendersi un rinvio ricettizio che incorpora la disposizione consentendo ad essa di sopravvivere anche dopo l'abrogazione, disposta per il controllo ordinario degli atti.
Come evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere allegato alla circolare n. 1/98, si sottolinea la necessità di motivare, con idonei riferimenti, la richiesta di controllo, pur nella doverosa cautela nell'indicazione delle fonti.
Quanto ai termini per l'invio al CO.RE.CO. e a modalità del controllo, il Supremo consesso si riferisce alla legge n. 127/1997. A tal riguardo si rappresenta che l'art. 16 della legge n. 55/1990, ha riguardo a modalità ed ai termini previsti dall'art. 45 della legge n. 142, disposizione questa che prevede il controllo su richiesta della minoranza e che ora è stata riprodotta nell'art. 17, comma 38, della legge n. 127/1997.
Conseguentemente, secondo il parere del Consiglio di Stato, solo per le modalità e i termini occorrerà riferirsi all'art. 17, comma 38 (che prevede un termine di 10 giorni) mentre per quanto riguarda le materie opera il richiamo all'art. 45, comma 2, lettera a), come sopra meglio specificato.
Si rappresenta inoltre che il controllo dovrà esse richiesto dal prefetto ed effettuato dall'organo regionale di controllo considerato, tra l'altro, che l'art. 16 della legge n. 55/1990, più volte richiamato, si riferisce al controllo preventivo di legittimità che anche nel nuovo sistema continua ad essere esercitato dal CO.RE.CO. secondo le modalità previste dall'art. 1 commi 40 e 41.
E' stato poi chiesto a questa Direzione se il controllo in questione possa essere esteso anche alle determinazioni dirigenziali che, in larga parte in base alla sopravvenuta normativa, hanno preso il posto delle deliberazioni di cui all'art. 45, comma 2, lettera a).
Ragioni aderenti alle finalità sostanziali di difesa sociale e di garanzia della stessa autonomia degli organi di governo locale indurrebbero ad una soluzione positiva. Sul piano strettamente formale permangono, tuttavia, elementi di perplessità. Per cui, riguardo alla questione - che presenta indubbi aspetti di novità - questo Ministero ha in corso i necessari approfondimenti, le cui conclusioni verranno comunicate non appena possibile.
Si fa da ultimo presente che questa Direzione generale nello spirito di collaborazione con gli enti locali, e nel rispetto della loro autonomia, è disponibile a fornire gli ulteriori chiarimenti ritenuti necessari per l'applicazione delle norme riguardanti l'ordinamento locale, attraverso il collaudato strumento dello Sportello delle autonomie (n. 46547633 - 46547634 46547635; fax 4740987).
Si pregano le SS.LL. di comunicare agli enti interessati il contenuto della presente circolare.
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