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Testo
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1. Trasparenza dell'Amministrazione e diritti del cittadino
L'esigenza di garantire trasparenza, qualita' ed efficienza nei servizi pubblici, rende necessario esarninare i comportamenti tenuti dalle strutture dell'amministrazione finanziaria per verificare se essi siano pienamente conformi a tali obiettivi e, in particolare, alle norme fondamentali che negli ultimi anni hanno ampliato in questo settore i diritti dei singoli e stabilito corrispondenti vincoli all'azione amministrativa.
In tal modo, oltre a dare ai cittadini ed alle imprese un chiaro segnale di cambiamento dei comportamenti dei pubblici poteri nei loro confronti, si e' inteso garantire agli utenti trasparenza, qualita' ed efficienza nei servizi, dando ai cittadini uno strumento di partecipazione e di controllo dell'attivita' amministrativa ed eliminando altresi' diseconomie aggiuntive a carico del sistema economico del Paese.
E' stato, viceversa, sottolineato da varie parti, a cominciare dallo stesso dipartimento della funzione pubblica, che tali norme - tra le quali vanno ricordate in primo luogo quelle relative al diritto di accesso ed alla trasparenza dei procedimenti amministrativi (legge n. 241 del 1990), alla liberalizzazione delle licenze e autorizazioni amministrative (art. 19 legge n. 241/1990 e art. 2, commi 10 e 11, della legge n. 537/93) ed all'autocertificazione (legge n. 15 del 1968 integrata dalla legge n. 390 del 1971 nonche' dalla stessa legge n. 241/1990) - risultano ancora troppo spesso disapplicate e non solo per la mancanza, in taluni casi, degli appositi regolamenti interni o per impedimenti di carattere organizativo ma spesso anche per un malinteso spirito di resistenza delle stesse amministrazioni pubbliche nei confronti di disposizioni che, nel loro insieme, costituiscono un vero e proprio corpus di guarentigie del cittadino nei suoi rapporti con le strutture centrali e periferiche della pubblica amministrazione.
Egualmente, in parte, disapplicate o comunque non ancora applicate in modo coerente ed organico, sono altre norme, specifiche dell'amministrazione finanziaria, con le quali e' sancito il potere-dovere degli uffici di correggere i propri atti illegittimi o infondati, in particolare quando ledano i diritti del cittadino e sussista, pertanto, un interesse pubblico "rafforzato" a ripristinare la correttezza e l'equita' dell'azione amministrativa (potere di "autotutela" previsto dall'art. 68 del D.P.R. n. 287/1992).
Per correggere tale situazione, ormai ingiustificabile in termini di efficienza ed efficacia, e per recuperare un corretto rapporto con il cittadino, questa amministrazione, attraverso l'attivita' di una apposita commissione, ha recentemente predisposto:
- il regolarnento per l'attuazione degli artt. 2 e 4 della legge n. 241 del 1990 concementi l'indicazione dei termini e dei responsabili dei procedirnenti;
- le tabelle relative ad ulteriori fattispecie (nelle quali il rilascio di autorizzazioni, licenze, nulla osta, ecc. dipende da valutazioni tecniche discrezionali) da inserire in quella allegata al regolamento governativo previsto dall'art. 2 della legge n. 537 del 1993;
- il regolamento ministeriale di cui all'art. 24 della legge n. 241/1990, afferente i casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti arnministrativi.
Nel far riserva di diramare, con tempestivita', istruzioni applicative in merito ai regolamenti in via di emanazione, si ravvisa l'opportunita' di fomire, in questa sede, alcune indicazioni di carattere generale concementi la materia della certificazione e dell'autocertificazione, quale disciplinata dalle norme richiamate in oggetto nonche', da ultimo, dalla circolare n. 87923/18.10.3 del 14 aprile 1992 del dipartimento della funzione pubblica che ad ogni buon fine si allega.
2. Le norme sulla certificazione
Le norme in materia di autocertificazione, che qui interessano, fanno riferimento alle seguenti fattispecie:
a - i casi in cui l'amministrazione, anziche' richiederla al cittadino, ha l'obbligo di acquisire d'ufficio la documentazione;
b - i casi in cui il cittadino puo' limitarsi ad esibire i documenti gia' in suo possesso;
c - i casi, infine, in cui il cittadino ha la possibilita' di autocertificare determinati stati o fatti rilevanti, sia a titolo definitivo che temporaneo.
2.1 Acquisizione d'ufficio
L'articolo 18, commi 2 e 3, della legge 7 agosto 1990, n.241, prevede che le amministrazioni pubbliche sono tenute ad acquisire d'ufficio i documenti che l'interessato dichiari essere gia' in possesso della stessa amministrazione procedente o di altra pubblica amministrazione e ad accertare i fatti, gli stati e le qualita' che la medesima amministrazione o altra pubblica amministrazione sia tenuta a certificare.
Si tratta evidentemente di norma che ricalca la precedente, contenuta nell'articolo 10 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, ma che ne amplia notevolmente la portata giacche' ha un ambito di applicazione esteso ai rapporti intercorrenti tra tutte le branche della pubblica amministrazione. Per conseguenza, tutte le richieste tendenti, per limitarsi solo ad alcuni esempi, ad obbligare i cittadini o le imprese a produrre certificati degli enti previdenziali, certificati del tribunale attestanti la vigenza delle societa' ovvero l'assenza di procedure concorsuali, certificati di iscrizione alle camere di commercio e, a maggior ragione, certificati di competenza degli uffici finanziari, devono essere surrogate dalla trasmissione di una specifica richiesta di certificazione agli uffici anzidetti, a cura del responsabile del procedimento.
Si ricorda, inoltre, che in applicazione di quanto previsto dallo stesso art. 10, comma 1, della legge n. 15, alle pubbliche amministrazioni e' fatto tassativo divieto di chiedere ai cittadini la produzione dei certificati di assenza di procedimenti penali e di carichi pendenti (certificati che, viceversa, vengono attualmente richiesti ai fini, ad esempio, della istruzione delle pratiche di rimborso I.V.A.). Anche tali circostanze, ove richieste, devono infatti essere accertate d'ufficio a cura dell'arnministrazione che deve emettere il provvedimento.
2.2 Esibizione di documenti da parte del cittadino
Gli artt. 5 e 6 della legge n. 15 del 1968 hanno attribuito ai cittadini la facolta' di comprovare la data e il luogo di nascita, la residenza, lo stato di celibe, coniugato o vedovo ed ogni altro stato e qualita' personali mediante esibizione, all'ufficio competente, di documenti, anche di identita' personale, rilasciati dalla pubblica amministrazione, contenenti l'attestazione dei dati richiesti. In questo caso, la semplice esibizione del documento e la successiva trascrizione dei dati che interessano su un modulo sottoscritto sia dal pubblico ufficiale che dall'interessato (previamente ammonito circa la responsabilita' penale cui puo' andare incontro in caso di esibizione di documento falso o comunque contenente dati non piu' rispondenti a verita'), sono sufficienti a sostituire la produzione dei relativi certificati. In quanto apposta alla presenza del pubblico ufficiale, la firma dell'esibitore non e' soggetta ad autenticazione.
Da notare che nel caso non sia espressamente prescritta la presentazione all'ufficio competente, i documenti potranno essere esibiti anche ad un funzionario, appositamente autorizzato, addetto ad altro ufficio dell'amministrazione finanziaria, nonche' ad un notaio, cancelliere, segretario comunale od altro funzionario incaricato dal sindaco, anche di Comune diverso da quello di residenza. In questi casi il modulo, compilato e sottoscritto come sopra, dovra' essere trasmesso all'ufficio competente a cura dell'interessato.
2.3 Dichiarazioni sostitutive di certificazioni ("autocertificazione definitiva")
Come previsto dall'art. 2 della legge n. 15 del 1968, in luogo delle certificazioni richieste dalle vigenti disposizioni possono essere prodotte, a titolo di documentazione di determinati stati e requisiti personali o atti giuridici, dichiarazioni sottoscritte dall'interessato (previamente ammonito della responsabilita' assunta in conformita' a quanto chiarito nel punto 2.2) e quindi autenticate con la procedura prevista dall'art. 20 della legge citata. Le circostanze certificabili per autodichiarazione sono le seguenti:
- data e luogo di nascita;
- residenza, cittadinanza, godimento dei diritti politici;
- stato di celibe, coniugato, vedovo, separato o divorziato;
- stato di famiglia;
- esistenza in vita;
- nascita del figlio,
- decesso del coniuge, dell'ascendente o del discendente;
- posizione agli effetti degli obblighi militari;
- iscrizione in albi o elenchi tenuti dalle amministrazioni pubbliche individuate ai sensi dell'art. 1, cornma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29;
Va sottolineato che l'elencazione delle predette circostanze e' tassativa e non ammette la possibilita' di estensione analogica. Parimenti non e' ammessa la sostituzione degli estratti degli atti di nascita e di stato civile e dei fogli matricolari, nei casi in cui questi siano richiesti da speciali disposizioni.
2.4 Dichiarazioni temporaneamente sostituitive ("autocertificazione temporanea")
In base all'art. 3 della legge n. 15, e' previsto che in determinati casi, da indicarsi con appositi decreti ministeriali, possa essere ammessa una dichiarazione sostitutiva (analoga a quella prevista al punto precedente) in luogo della documentazione richiesta. In tali casi, pero', la normale documentazione dovra' essere esibita dall'interessato prima che sia emesso il provvedimento finale a lui favorevole ed in quanto, ovviamente, non si tratti di documentazione che l'amministrazione e' comunque tenuta ad acquisire d'ufficio. La finalita' della norma in questione e' quella di evitare la
presentazione di documenti nella fase di avvio di procedimenti che potrebbero avere un esito anche non favorevole per il cittadino e che spesso sono destinati a perdere di validita' nelle more della definizione del procedimento stesso (tipico il caso di alcuni documenti richiesti per l'avvio della procedura dei rimborsi I.V.A. o I.R.P.E.G.).
In ogni caso, resta ferma la facolta' dell'amministrazione di procedere d'ufficio a verificare la veridicita' delle dichiarazioni, qualora sussistano validi motivi di dubitarne o si ravvisi l'opportunita' di procedere a controlli a campione.
Con regolamento governativo approvato con D.P.R. 25 gennaio 1994, n. 130, sono stati, come e' noto, individuate le modalita' ed i casi nei quali e' ammessa la presentazione delle dichiarazioni temporaneamente sostitutive ed e' stata altresi' prevista la facolta' alle amministrazioni pubbliche di introdurre nuove ipotesi di ricorso all'autocertificazione.
Al riguardo questa amministrazione non ha riscontrato, allo stato, l'esistenza di ulteriori fattispecie, da introdursi con apposito regolamento ministeriale, rispetto a quelle previste dal citato regolamento n. 130.
2.5 Dichiarazione sostitutiva dell'atto notorio
Nei soli casi in cui l'interessato dichiari fatti, stati o qualita' personali a lui direttamente noti, la legge n. 15, all'art. 4, prevede la possibilita' di sostituire l'atto di notorieta' con una dichiarazione sostitutiva, resa al pubblico ufficiale, sottoscritta in sua presenza e autenticata con le stesse modalita' previste in materia di dichiarazioni sostitutive. Al di fuori dei casi di conoscenza diretta, resta ferma la necessita' di produrre l'atto notorio. L'oggetto della dichiarazione sostitutiva, non ha, peraltro, alcuna limitazione: essa puo' quindi concernere tanto stati e requisiti personali che qualsiasi altro fatto giuridicamente rilevante.
In applicazione di quanto sopra ed a titolo esemplificativo, si esprime l'avviso che la richiesta di atto notorio dal quale risultino gli eredi, attualmente effettuata ai fini della emissione del verbale di liquidazione del rimborso I.V.A. o I.R.P.E.F., debba essere sostituita, nel caso di decesso del contribuente, dalla richiesta di produzione di una dichiarazione sostitutiva di notorieta'.
2.6 Documenti spontaneamente esibiti
Fermo restando quanto precisato ai punti precedenti, i cittadini conservano in ogni caso la facolta' di esibire spontaneamente atti, documenti e dichiarazioni sostitutive acquisiti e riconosciuti regolari dagli uffici dell'amministrazione.
2.7 Dichiarazioni presentate ai concessionari di pubblico servizio
Gli indirizzi forniti nei punti precedenti, devono ritenersi applicabili, limitatamente alle dichiarazioni sostitutive presentate dai cittadini, anche nei confronti dei concessionari dei pubblici servizi di competenza dell'amministrazione finanziaria, tenuto conto che, in caso contrario, il cittadino verrebbe privato, senza giustificazioni, di facolta' a lui espressamente riconosciute per legge per il solo fatto che una amministrazione pubblica attribuisca l'esercizio di talune sue funzioni a terzi, ritenuti peraltro meritevoli di fiducia e sui quali, a tal fine, e' tenuta ad effettuare i previsti controlli.
Viceversa, si verificherebbe una inaccettabile disparita' di trattamento tra i fruitori di servizi non dati in concessione e gli altri cittadini, con la conseguente lesione dei diritti di questi ultimi.
3. Misure organizzative e trattamento fiscale
3.1 Misure funzionali all'applicazione delle disposizioni sull'autocertificazione
L'art. 18 della legga n. 241/1990 impone alle pubbliche amministrazioni l'obbligo dell'adozione di misure organizzative idonee a garantire l'applicazione delle disposizioni della legge n. 15 del 1968, come modificata ed integrata dalla legge n. 390/1971.
Allo scopo di una corretta e puntuale applicazione delia citata normativa da parte di tutti gli uffici finanziari, si rende opportuno richiamare l'attenzione su alcune disposizioni del decreto del Presidente della repubblica 25 gennaio 1994, n. 130, che riguardano:
a) le modalita' di presentazione e ricevimento delle dichiarazioni, sia quelle temporaneamente sostitutive che quelle sostitutive di certificazioni e dell'atto di notorieta';
b) le modalita' di presentazione successiva della documentazione richiesta;
c) le modalita' di regolarizazione di dichiarazioni che presentino anomalie;
d) l'equiparazione dei cittadini dei Paesi aderenti all'Unione Europea a quelli italiani.
A tal fine occorre individuare, presso ciascun ufficio, il personale cui affidare l'incarico formale di trascrivere su apposito modulo i dati rilevati dai documenti esibiti, sottoscrivendo e facendo sottoscrivere all'interessato il modulo stesso.
In un quadro di riferimento come quello delineato, consegue che l'inosservanza dei principi in questione comporti specifiche responsabilita' penali, civili e disciplinari da parte degli addetti ai servizi, nonche' responsabilita' di indirizzo amministrativo, ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, a carico di coloro che rivestono funzioni di gestione delle risorse umane e strumentali o di controllo dei servizi medesimi.
3.2 Disposizioni tributarie
In relazione agli aspetti tributari connessi con le norme in argomento, si ritiene opportuno precisare che:
1) le tasse sulle concessioni governative, nel caso di autenticazioni e legalizzazioni di firme, non sono dovute per effetto dell'art. 6 della legge 11 maggio 1971, n. 390, e dell'art. 16, comma 5, della legge 24 dicembre 1993, n. 537;
2) l' autenticazione di firma da apporre su dichiarazioni rese in carta libera e' soggetta una sola volta all'imposta di bollo mediante l'applicazione di marche, qualunque sia il numero delle pagine; nel caso in cui le dichiarazioni sostitutive vengano rese su carta bollata, non dovra' ovviamente essere corrisposta altra imposta;
3) non sara' dovuta alcuna imposta di bollo nel caso non vi sia formale autenticazione di firma, come nell'ipotesi di documentazione mediante semplice esibizione, ai sensi degli artt. 5 e 6 della legge n. 15/1968.
4. Applicazione e monitoraggio
Per oggettive esigenze di uniformita', sono stati predisposti, tenuto anche conto degli schemi proposti dal dipartimento della funzione pubblica, gli allegati moduli di autocertificazione, idonei all'utilizzo informatico.
Le direzioni regionali delle entrate - in virtu' della rappresentanza unitaria in sede locale dell' amministrazione finanziaria loro demandata dall'articolo 37, comma 3, del regolamento emanato con D.P.R. 27 marzo 1992, n. 287, che postula, nel caso di specie, anche una connessa attivita' di coordinamento funzionale - provvederanno, d'intesa con le direzioni compartimentali delle dogane e del territorio:
a) a diramare la presente circolare a tutti gli uffici finanziari, aventi sede nella regione di competenza suggerendo istruzioni di dettaglio circa le misure operative da adottare e apportando integrazioni ai suddetti moduli di autocertificazione, ove necessario, per oggettive esigenze locali;
b) ad assumere i necessari contatti con i responsabili degli altri rami dell'amministrazione finanziaria e con gli uffici interessati delle altre amministrazioni ed enti perche' sia data graduale attuazione al disposto dei commi 2 e 3 dell'art. 18 della legge n. 241/1990, individuando i mezzi piu' rapidi ed efficienti per lo scambio di documenti e informazioni, attraverso il ricorso a sistemi telematici, ove attivati, ovvero, nel periodo transitorio, qualsiasi altro mezzo ritenuto reciprocamente utile allo scopo (telefax, telefono, ecc.);
c) a richiamare l'attenzione degli uffici sull'obbligo, previsto dal comma 2 dell'art. 3 del citato regolamento n. 130/1994, di rendere noti al pubblico i nominativi e la qualifica dei dipendenti che, presso ciascuna unita' organizzativa, sono competenti a ricevere la documentazione, e ad organizzare seminari di formazione nei confronti dei suddetti dipendenti al fine di migliorare costantemente il servizio offerto;
d) a porre in essere adeguati strumenti per pubblicizzare le opportunita' ed i benefici che derivano ai cittadini dalla applicazione delle norme in questione;
e) a trasmettere al segretariato generale, nei mesi di gennaio e luglio di ogni anno (a decorrere dal germaio 1995), dati ed informazioni in ordine allo stato di attuazione della normativa in argomento, sottolineando, in particolare, i suggerimenti degli utenti da acquisire attraverso appositi moduli distribuiti presso gli istituendi "uffici relazioni con il pubblico" previsti dall'art. 12 del decreto legislativo n. 29/199, nonche' il grado di soddisfazione degli utenti stessi, rilevato mediante sondaggi di opinione.
Successivamente saranno fornite istruzioni circa le modalita' per l'acquisizione e la trasmissione informatica dei dati predetti e per l'effettuazione dei sondaggi.
L'amministrazione autonoma dei monopoli di Stato ed il comando generale del corpo della guardia di finanza provvederanno analogamente nei confronti delle rispettive strutture.
Le direzioni regionali sono altresi' invitate a dare la piu' ampia e capillare diffusione alla presente circolare inviandone copia agli enti territoriali ed agli organismi e associazioni rappresentative di categorie di cittadini.
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