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Testo
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PREMESSA
In attesa della riforma complessiva delle procedure di certificazione nell'ambito della pubblica amministrazione, l'eliminazione di ogni ostacolo, sia organizzativo che amministrativo, è da considerarsi un punto fermo nella prospettiva del conseguimento di quei principi di efficienza, efficacia ed economicità ai quali deve essere improntata l'azione amministrativa a norma della legge n. 241 del 1990 e del decreto legislativo n. 29 del 1993.
L'impegno assunto dall'Amministrazione nel semplificare la propria attività richiede, peraltro, una attenzione costante ed una concreta collaborazione da parte dei dipendenti Uffici affinché alle oggettive esigenze di prelievo corrisponda un rinnovato atteggiamento di "consenso" da parte dei contribuenti.
In tale prospettiva i cittadini devono essere considerati alla stregua di ordinari consumatori del "prodotto fisco" ai quali, nell'adempimento dei loro obblighi e nell'esercizio dei loro diritti, l'Amministrazione è tenuta ad assicurare il proprio costante impegno nell'attuazione dei principi di trasparenza e di efficienza.
E' quindi assolutamente necessario che nei rapporti tra i contribuenti e l'Amministrazione finanziaria - che sono stati sempre contrassegnati da difficoltà di dialogo - si affermi un principio più "democratico" che consenta il sorgere di rapporti meno conflittuali.
Un passaggio fondamentale nella complessiva opera di miglioramento del rapporto tra l'Amministrazione ed i contribuenti è rappresentato dalle norme in materia di "autocertificazione" di cui alla legge 4 gennaio 1968, n. 15, dall'art. 18 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dal DPR 25 gennaio 1994, n. 130.
Come é noto, le concrete misure organizzative in materia di "autocertificazione" a norma dell'art. 18, commi 2 e 3, della legge n. 241/1990, sono già state attuate dall'Amministrazione finanziaria con la circolare n. 100/S/UCIP del 25 giugno 1994.
Tuttavia, la scarsa cognizione dei meccanismi applicativi dell'"autocertificazione" da parte di chi ne deve dare concreta attuazione, l'insufficiente opera di informazione istituzionale e anche la mancata conoscenza delle citate norme di legge da parte degli stessi cittadini, hanno certamente concorso alla limitata diffusione delle notevoli possibilità di "snellimento" dell'attività amministrativa che l'"autocertificazione" offre agli operatori, siano essi pubblici dipendenti o privati cittadini.
Si reputa opportuno, pertanto, richiamare l'attenzione su taluni aspetti della materia di che trattasi allo scopo di meglio chiarirne la portata applicativa o, comunque, ritenuti meritevoli di particolare approfondimento.
La presente circolare é quindi principalmente finalizzata ad integrare la circolare n. 100/S/UCIP del 25 giugno 1994 la quale, peraltro, - laddove non espressamente modificata - si intende riconfermata nella sua efficacia e validità.
II - L'AUTOCERTIFICAZIONE
L'autocertificazione fa riferimento al diritto che l'ordinamento giuridico riconosce al cittadino di comprovare determinati fatti, stati o qualità personali attraverso dichiarazioni rese alla Pubblica Amministrazione in luogo delle normali certificazioni.
Tale istituto giuridico consente, come è di tutta evidenza, una notevole semplificazione dei rapporti tra la P.A. e i soggetti con i quali essa viene a contatto.
Nel particolare ambito operativo dell'Amministrazione finanziaria, ad un rapporto fondato sostanzialmente sullo scarso "credito" finora accordato ai contribuenti, le disposizioni in materia di "autocertificazione" sostituiscono un criterio di relazione basato sulla fiducia, fino a prova del contrario, nelle dichiarazioni rese dai contribuenti stessi.
La più ampia applicazione delle norme in argomento determinerebbe oltre alla semplificazione procedimentale alla quale si é già fatto cenno - anche ulteriori vantaggi che possono ricondursi, sostanzialmente, ad:
una riduzione dei costi (diretti ed indiretti) sostenuti dai contribuenti in conseguenza della minore produzione di atti e certificati;
un risparmio della stessa Amministrazione finanziaria per quanto attiene al più efficiente utilizzo di personale;
una maggiore rapidità nell'espletamento delle funzioni svolte.
Le "dichiarazioni" possono essere presentate anche contestualmente all'istanza od alla domanda prodotta dall'interessato allo scopo di ottenere l'emissione di un determinato atto o provvedimento dell'Amministrazione. In tal caso, le dichiarazioni possono essere allegate all'istanza compilando, preferibilmente, i modelli già predisposti.
Le dichiarazioni devono essere sottoscritte dall'interessato in presenza del dipendente dell'Amministrazione finanziaria addetto.
Il "responsabile del procedimento", individuato a norma dell'art. 5 della legge n. 241/1990, è in ogni caso competente a ricevere la dichiarazione o la documentazione ed a provvedere alla relativa autenticazione. Con l'"autenticazione" il funzionario competente a ricevere la documentazione conferisce pubblica fede alla sottoscrizione della dichiarazione.
Anche gli stranieri extracomunitari possono utilizzare l'autocertificazione, mentre per quel che concerne i cittadini comunitari si applicano le stesse modalità previste per i cittadini italiani ove esistano disposizioni, anche regolamentari, di maggior favore per quest'ultima categoria di cittadini.
II. 1 - Autocertificazione temporanea
L'art. 3 della legge n. 15 del 1968 prevede le dichiarazioni temporaneamente sostitutive delle normali certificazioni.
Questo tipo di dichiarazione ha valore temporale limitato, nel senso che serve esclusivamente per l'ammissione ad un procedimento amministrativo il quale, ove l'iter si concluda favorevolmente per l'interessato, deve essere completato - prima dell'emanazione del provvedimento conclusivo - dalla documentazione richiesta.
Pertanto, l'Amministrazione non può emettere un provvedimento favorevole solo sulla base delle dichiarazioni rese prima della presentazione dei normali certificati ma può, legittimamente, pronunciarsi in senso negativo entro un termine congruo rispetto alla conclusione del relativo procedimento.
Con il DPR 25 gennaio 1994, n. 130 è stato emanato il regolamento recante norme attuative della legge 4 gennaio 1968, n. 15, con particolare riferimento all'art. 3 e ad altre disposizioni in materia di dichiarazioni sostitutive. Tale regolamento individua una serie di fatti, stati e qualità personali per i quali è ammessa, in luogo della prescritta documentazione, una dichiarazione temporaneamente sostitutiva. Si rinvia, al riguardo, all'art. 2, comma 2, del citato regolamento.
L'invito a produrre la documentazione definitiva (Allegato A) deve essere effettuato per iscritto, individualmente e personalmente, e dovrà contenere l'indicazione di un congruo termine (da commisurare al termine di conclusione del relativo procedimento) per la presentazione della documentazione.
II.1.1 - Modelli per autocertificazione temporanea
A completamento della circolare n. 100/S/UCIP del 25 giugno 1994, Si allega alla presente il modello (Allegato B) relativo ai casi di "autocertificazione temporanea" di cui all'art.2, comma 2, del DPR 26 febbraio 1994, n. 130.
Non sembra superfluo ribadire che, ai sensi dell'art. 4, 1øcomma, del DPR n. 130 del 1994, la certificazione definitiva dovrà essere richiesta dall'ufficio competente prima dell'emissione del provvedimento favorevole all'interessato.
E' altresì opportuno ricordare che in caso di mendacio è fatto obbligo al responsabile del procedimento cui la dichiarazione è diretta, di porre in essere gli adempimenti necessari all'applicazione delle sanzioni penali di cui all'art. 26 della legge 4 gennaio 1968 n. 15, nei confronti del dichiarante.
11.2 - Autocertificazione definitiva
L'elenco delle certificazioni che possono essere sostituite definitivamente da una dichiarazione dell'interessato è contenuto nell'art. 2 della citata legge n. 15/1968. Si rinvia, al riguardo, alla circolare n. 100/S/UCIP del 25 giugno 1994 di questo Segretariato Generale.
L'elenco è tassativo nel senso che può essere ampliato solo da specifiche disposizioni di legge (per esempio, ai fini dell'ottenimento di benefici o vantaggi non tributari previsti da leggi speciali, i certificati rilasciati dagli Uffici dell'Amministrazione finanziaria attestanti i redditi possono essere sostituiti da autocertificazioni a norma dell'art. 24 della legge 13 aprile 1977, n.114 e dell'articolo unico della legge 31 ottobre 1978, n. 709).
11.2.1 - Modelli per autocertificazione definitiva
Al fine di evitare abusi ed irregolarità, si allegano anche nuovi modelli (Allegati B1,- B2, B3, B4, B5, B6) per l'autocertificazione definitiva che sostituiscono quelli allegati alla citata circolare n. 100/S/UCIP del 25 giugno 1994.
La modifica più rilevante, a cui occorre prestare una particolare attenzione, consiste nel dover procedere alla cancellazione delle dichiarazioni che non interessano.
III - DICHIARAZIONI SOSTITUTIVE DI ATTI DI NOTORIETA'
L'art. 4 della legge n. 15 del 1968 disciplina le dichiarazioni sostitutive di atti di notorietà concernenti fatti, stati e qualità ed ogni altro avvenimento giuridicamente rilevante (il cui verificarsi deve essere provato con atti notori), che siano a diretta conoscenza dell'interessato.
E' importante sottolineare quanto segue:
la dichiarazione deve essere "resa" personalmente dall'interessato e dal medesimo sottoscritta;
i fatti, gli stati o le qualità personali che costituiscono il contenuto della dichiarazione devono essere a "conoscenza diretta" dell'interessato. Deve quindi trattarsi di cognizione personale ed immediata di stati e qualità personali ovvero di conoscenza derivante dalla circostanza di aver assistito o partecipato ai fatti che sono oggetto della dichiarazione sostitutiva. Non può, viceversa, trattarsi di conoscenza acquisita da attività informativa altrui. E' pertanto priva di rilevanza giuridica l'eventuale dichiarazione resa su fatti di cui il dichiarante abbia avuto notizia da terze persone o dai normali mezzi di informazione;
la dichiarazione deve essere resa "dinanzi" al funzionario abilitato a riceverla.
Dal disposto della norma si ricava che al dipendente che riceve la dichiarazione e affidato il solo compito di autenticare la sottoscrizione del dichiarante.
Tuttavia, l'interpretazione più conforme alla ratio della norma consente di seguire la prassi che vede il soggetto interessato dichiarare verbalmente al dipendente dell'Amministrazione addetto il contenuto della sua dichiarazione e quest'ultimo, ove ne ravvisi la necessità, provvedere anche a scrivere quanto il primo afferma.
Si ricorda, infine, che l'art. 30, comma 2, della legge n. 241/1990 prevede il divieto di esigere "atti di notorietà" in luogo della "dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà" prevista dall'art. 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 quando si tratti di provare qualità personali, stati o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato.
IV - RESPONSABILITA' DEL DIPENDENTE CHE RICEVE LA DICHIARAZIONE
Si ricorda, preliminarmente, che la legge 4 gennaio 1968, n. 15 attribuisce ai cittadini veri e propri diritti soggettivi nei confronti dell'Amministrazione. Pertanto, la mancata accettazione della dichiarazione sostitutiva di certificazione, senza che sussistano irregolarità o falsità della stessa, costituisce violazione ai doveri d'ufficio.
L'art. 24 della legge n. 15 del 1968 stabilisce che la P.A. e i suoi dipendenti sono esenti da responsabilità per gli atti emanati sulla base delle dichiarazioni mendaci dell'interessato.
Tuttavia la norma fa salvi i casi di dolo e di colpa grave del funzionario che riceve la dichiarazione. Vi è pertanto una presunzione di responsabilità a carico di quest'ultimo che può manifestarsi solo nel caso in cui l'interessato riesca a dimostrare che il dipendente lo ha indotto in errore con raggiro per ottenere la dichiarazione da cui è scaturito l'atto ovvero una dichiarazione diversa da quella voluta e che avrebbe dato luogo ad un diverso atto.
V - RESPONSABILITA' DEL DICHIARANTE
Qualora le dichiarazioni previste dagli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 15/1968 presentino delle irregolarità rilevabili d'ufficio, non costituenti falsità, oppure siano incomplete, ovvero la documentazione esibita ai sensi dell'art. 4 del DPR n. 130/1994 sia irregolare o non conforme alla precedente dichiarazione, il funzionario competente a ricevere la documentazione ne da comunicazione all'interessato entro 7 giorni dalla presentazione della dichiarazione o, rispettivamente, della documentazione. L'interessato è tenuto alla regolarizzazione o al completamento della dichiarazione o della documentazione.
In caso di mendacio, la rettificazione non è consentita ed il provvedimento favorevole al dichiarante non può essere emanato. In tali ipotesi è fatto obbligo al responsabile del procedimento, cui la dichiarazione è diretta, di porre in essere gli adempimenti necessari all'applicazione della disposizione di cui all'art. 26 della legge n. 15 del 1968.
VI - TRATTAMENTO FISCALE
Si ritiene opportuno ribadire che le dichiarazioni rese ai sensi degli art. 2 e 4 della legge n. 15 del 1968 (ossia le dichiarazioni sostitutive di certificazioni e le dichiarazioni sostitutive di atti di notorietà) sono esenti dall'imposta di bollo, mentre é soggetta a tale imposta l'autenticazione delle sottoscrizioni delle dichiarazioni in questione.
Peraltro, ai sensi dell'art. 23 della legge 4 gennaio 1968 n. 15, nel testo modificato dall'art. 8 della legge 11 maggio 1971, n. 390, se l'atto sostituito con la dichiarazione è esente da bollo, anche l'autenticazione della sottoscrizione della dichiarazione sostitutiva è esente da bollo. Conseguentemente, le istruzioni in merito già impartite vanno intese - come, peraltro, già precisato nella circolare n. 90/S dell'11 aprile 1996 - nel senso che l'autenticazione della sottoscrizione della dichiarazione sostitutiva è esente da imposta di bollo ove la certificazione sostituita sia a sua volta esente da bollo.
VII - MONITORAGGIO APPLICAZIONE LEGGE N. 241 DEL 1990
Si allegano alla presente anche le schede che dovranno essere compilate dagli Uffici in indirizzo al fine di consentire allo scrivente, in attesa della relativa procedura informatizzata, un adeguato monitoraggio dell'applicazione dei principi contenuti nella legge 7 agosto 1990, n. 241 nell'ambito dell'Amministrazione finanziaria.
Le suddette schede, una volta compilate, saranno inviate dall'ufficio interessato alla struttura di vertice, centrale o periferica, da cui dipende, la quale provvederà a raccoglierle ed a trasmetterle al Segretariato Generale.
A parziale modifica delle istruzioni contenute nella più volte citata circolare n. 100/S/UCIP del 25 giugno 1994 (che, ad ogni buon fine, parimenti si allega), gli Organi e gli Uffici di vertice, centrali e periferici, dovranno far pervenire - al termine di ogni semestre (entro i mesi di luglio e gennaio) - una relazione sull'applicazione della legge n. 241 del 1990 nell'ambito delle competenze loro attribuite dalla legge e dai regolamenti.
Le schede e le relazioni dovranno essere inviate al Segretariato Generale a partire dal primo semestre del 1997.
E' infine opportuno ribadire che i soggetti interessati hanno la possibilità di segnalare a questo Segretariato Generale (Ufficio centrale per l'informazione del contribuente) eventuali casi di inadempienze, ritardi ed omissioni o, comunque, la presenza di particolari problematiche nella materia di che trattasi.
Nel confidare nella massima e fattiva collaborazione da parte degli Organi e degli Uffici in indirizzo, si ricorda che i medesimi - anche in base alle istruzioni contenute nella circolare 20 dicembre 1988, n. 26779 del Dipartimento della funzione pubblica - sono tenuti a realizzare le più opportune iniziative di carattere organizzativo e funzionale finalizzate a dare concreta applicazione alle vigenti disposizioni in materia di "autocertificazione", nonché a pubblicizzare i contenuti fondamentali delle norme in parola utilizzando ogni veicolo informativo.
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