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Testo
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Le numerose istanze volte ad ottenere chiarimenti sull'esatto contenuto della norma in oggetto sia da organi periferici della amministrazione che da enti esponenziali degli interessi delle categorie professionali interessate, rendono opportuno, dopo quelli di cui alle circolari 13.2.81, n. 211 e 12.11.1987, n. 671, un ulteriore intervento da parte di questo Ministero.
Con le predette circolari era stato affrontato principalmente il problema della forfetizzazione delle spese, legato alla interpretazione della disposizione contenuta nel IV comma del citato art.6, la' dove, per l'appunto, e' fatto divieto di procedere a "qualsiasi liquidazione forfettaria". Con la prima circolare si era affermato che tale divieto era operante soltanto nella ipotesi di incarico commissionato ad una pluralita' di professionisti ed era comunque riferito alle sole spese in senso stretto; con la circolare n. 671 del 1987 si era pervenuti a sostenere la tesi opposta, volta cioe' ad estendere il divieto di forfetizzazione sia agli incarichi singoli che a quelli plurimi, sia riferito alle spese che alle vacazioni.
E' parere di questo Ministero che occorre riaffrontare la questione con riferimento, peraltro, alla intera problematica che ha sollevato l'applicazione pratica dell'art. 6.
Si pone pertanto la necessita' di procedere nuovamente alla interpretazione della disposizione che interessa.
Come e' noto l'interpretazione della legge e' quella operazione intellettuale diretta a definire l'esatto significato di una norma sulla base di particolari criteri ermeneutici che tengano conto e della lettera della legge (c.d. interpretazione oggettiva) e della volonta' o intenzione del legislatore (c.d. interpretazione soggettlva o storica). Tali criteri sono previsti nella fondamentale disposizione contenuta nell'art.l2 delle preleggi la quale, in effetti, precisa che il senso della legge deve essere "quello fatto palese dal significato proprio della parola secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore".
L'imponente elaborazione dottrinaria e giurisprudenziale, pur nella ricchezza ed eterogeneita' delle soluzioni prospettate, rivela comunque una inequivocabile linea di tendenza, secondo la quale e' preferibile un'interpretazione avente come fine la ricerca della volonta' oggettiva della legge (in quanto effettiva rivelatrice del significato immanente della norma) a quella che privilegia l'aspetto della ricerca della volonta' in senso storico-psicologico del legislatore.
La preferenza accordata all'interpretazione di tipo oggettivo e' senz'altro da condividere alla luce del fondamentale rilievo che la volonta' dell'ordinamento quale espressione principale del tenore letterale della norma rafforza la ragione d'essere della norma stessa, contribuendo a maggiormente elevare i principi sui quali si fonda uno stato di diritto. E' soltanto nell'ipotesi in cui la lettera della legge non conduca a soluzioni chiare ed inequivoche che si deve far ricorso a quei criteri ermeneutici che traggono elementi interpretativi al di fuori del dato obiettivo, quali, ad es., quelli che si fondano sulle valutazioni sistematiche, sul fondamento o scopo della norma, sui lavori preparatori, sull'intitolazione ecc. Criteri, questi ultimi, che hanno, quindi, decisamente il carattere della sussidiarieta' rispetto a quello che fonda l'interpretazione sul prioritario elemento della lettera della legge (v. CASS 3.5.1967, n. 836; 19.5.1975, n. 1955).
Posto cio', e venendo all'argomento che ci occupa, si osserva che l'applicazione pratica dell'art.6 della legge 404/77 ha dato origine a problemi interpretativi che possono essere distinti in quattro diversi ordini:
1) se la norma abbia carattere generale, e quindi sia applicabile anche al di fuori delle ipotesi attinenti all'edilizia degli istituti di prevenzione e pena;
2) se l'incarico di cui al 2^ comma riguarda effettivemente la sola progettazione oppure se la disposizione sia da riferirsi ad ogni tipo di incarico professionale di committenza Pubblica:
3) se il divieto di forfettizzazione previsto nel 3^ comma sia operativo nella sola ipotesi di incarico plurimo o anche in quella di incarico singolo;
4) se tale divieto attenge alle sole spese oppure ad ogni tipo di compenso accessorio.
Analizziamo partitamente i singoli problemi.
1) Ambito di applicazione dell'art.6
E' pacifico che l'articolo in esame e' inserito in una legge avente per oggetto l'aumento dello stanziamento previsto dall'art.1 e della L. 12.12.1971, n.1135 relativo all'edilizia degli istituti di prevenzione e pena. Ma che la sfera di applicazione dello stesso si estenda oltre alla materia attinente all'edilizia penitenziaria e' altrettanto chiaramente desumibile dalla circostanza che il primo comma del citato art.6 si richiama espressamente, restringendo il principio ivi previsto (l'inderogabilita' dei minimi tabellari applicabili ai soli rapporti privatistici) all'articolo unico della legge 5.5.1976, n. 340, norma, quest'ultima, la cui portata generale e' fuori discussione. Un altro argomento di natura oggettiva a favore della interpretazione estensiva e' che nella disposizione normativa in questione non viene mai specificato che l'incarico professionale e' relativo alle opere di cui all'art. 1 L. 12.12.1971, n. 1133. Tale assenza di riferimento acquista importante valore se si osserva che nelle altre disposizioni contenute nella legge 404/77 le quali attengono - a diverso titolo - a prestazioni professionali e' sempre riportata la specificazione che tali prestazioni hanno per oggetto "edifici indicati nell'art.1 della legge 12.12.1971, n. 1133" (v., ad es.: art.2, 1^ c; art.3, 1^ c; art.3, 3^ c - che si richiama al citato 1^ c; art.4).
Il quesito "de quo viene, infine, definitivamente risolto se si prendono in esame i lavori parlamentari, in particolare l'intervento dell'on. Padula, la' dove questi parla espressamente, con riferimento all'intervento della norma in oggetto sull'articolo unico della L. 5.5.1976, n. 340 di " interpretazione autentica" (atti parlamentari, seduta del 19.5.1977, p. 127), chiarendo al di la' di ogni ragionevole dubbio la intenzione del legislatore.
La portata generale del 1^ comma dell'art.6 riflette i suoi effetti anche sui rimanenti commi dell'articolo, cio' in quanto, il legislatore non ha, come avrebbe dovuto, se fosse stata diversa la sua volonta', ristretto l'ambito dei medesimi rispetto alla sfera di applicazione del predetto 1^ comma.
Con riguardo al primo problema, in definitiva, l'interpretazione e', senza dubbio alcuno, estensiva.
2) Incarico" di cui al 2^ c. dell'art.6 : generico o di progettazlone.
Il secondo comma dell'articolo in esame parla di incarico di progettazione. Sorge il quesito se tale specificazione sia stata, in realta', voluta dal legislatore oppure se la previsione di cui al comma secondo debba essere estesa all'incarico professionale "tout court".
L'interrogativo e' di non irrilevante entita' dato che la disposizione in argomento stabilisce che nel caso di incarico professionale plurimo (di progettazione?) conferito dallo Stato o da enti pubblici " il compenso massimo spettante non puo' essere superiore a quello previsto ai sensi della tariffa professionale, riconosciuto per l'intero e per una sola volta come se la prestazione fosse resa da un solo professionista" ( se l'incarico e' conferito a tre o piu' professionisti provvede il 3^ comma).
Si rammenta che il principio generale stabilito in materia dalla legge 143/49 prevedeva un trattamento esattamente contrario in quanto l'art.7 dispone che "quando un incarico viene dal committente affidato a piu' professionisti riuniti in collegio (ma, anche, si deve ritenere a maggior ragione, se non riuniti in collegio, n.d.r), a ciascuno dei membri del collegio e' dovuto l'intero compenso" (eccezioni al principio erano, peraltro, gia' state apportate con D.M. 18.6.49 in tema di prestazioni professionali relative a case popolari fruenti del contributo dello Stato e con D.M. 18.9.67 nell'ipotesi di incarico di collaudo relativamente ad opere di edilizia popolare).
Pur non ignorando l'effetto pregiudizievole che una interpretazione restrittiva e' in grado di produrre con riferimento al tendenziale fine di contenimento della spesa pubblica cui deve ispirarsi la gestione degli enti pubblici in genere ritiene questo Ministero che il divieto di forfetizzazione sia operante per i soli incarichi di progettazione (con cio' escludendo l'applicabilita' del divieto agli altri tipi di incarichi parziali - direzione lavori, collaudo e liquidazione - e agli incarichi in virtu' dei quali il professionista assicuri la sua assistenza all'intero svolgimento dell'opera).
Anche a questo proposito, quindi, si deve dare piena valenza al tenore letterale della norma anche nel quadro di una certa organicita' del sistema che vede spesso, a vario titolo,differenziati gli incarichi parziali sia tra di loro che rispetto a quelli totali (v., ad es., gli artt. 15 e 18 della legge 143/49 che prevedono diverse tariffe a seconda del tipo di incarico con maggiorazioni ancora diversificate in tema di incarichi parziali).
L'interpretazione qui proposta segue l'applicazione dei criteri ermeneutici richiamati in premessa, con particolare riferimento inoltre al principio che "le leggi... che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e tempi in esse considerati" (art.14 preleggi). E la deroga operata dal 2^ comma dell'art.6 della legge in esame rispetto al principio generale dianzi richiamato non poteva essere certamente piu' evidente, onde se si procedesse ad un tipo di interpretazione, per cosi' dire, "estensiva" e si allargasse l'eccezione in questione per regolamentare ogni tipo di incarico plurimo si andrebbe manifestamente contro il principio sopramenzionato previsto dall'art.14 della prelegge. Anche con riferimento a questo particolare problema interpretativo occorre accordare preferenza al dato letterale della norma, in ossequio di carattere della sussidiarieta' dei criteri c.d. storici.
Perche', diversamente opinando, e cioe' riconoscendo a quest'ultimi il carattere della decisivita' potrebbe,in effetti, pervenirsi anche a diversa conclusione interpretativa giacche' dalla discussione parlamentare nulla trapela (come sarebbe stato invece lecito attendersi, alla luce della rilevanza pratica della disposizione) in merito alla giustificazione di un cosi' diverso trattamento tra incarico di progettazione e incarico di altro tipo, tanto che non sarebbe assolutamente azzardato affermare che la' dove il legislatore ha parlato di incarico di progettazione voleva, in realta', riferirsi ad ogni tipo di incarico proveniente da ente pubblico. Questo alla luce dello scopo che la norma intendeva perseguire diretta, cosi' com'era, a contenere le pubbliche spese.
Ma, come si e' detto, la preferenza che deve essere accordata all'interpretazione oggettiva per il fatto che e' la norma cosi' come appare obiettivamente, ad essere preposta a regolamentare i rapporti civili e, quindi, ad assolvere alla fondamentale funzione di garanzia risulta, di fatto, idonea a risolvere il problema.
3) Divieto di forfetizzazione: incarico plurimo o incarico singolo.
Il terzo punto e' quello indubbiamente piu' controverso.
Gia' questo Ministero, come si e' in precedenza detto, ha avuto occasione di intervenire sul tema della forfettizzazione, se applicabile ai soli incarichi plurimi o anche a quelli singoli, e con risultati tra loro contrastanti : la circolare 211/81 era infatti nel senso restrittivo, quella successiva, 671/87, di segno opposto.
Applicando, anche in questa sede, i criteri ermeneutici in precedenza evidenziati si osserva che l'interpretazione proposta con la prima circolare appare la piu' esatta.
Il quarto comma dell'art.6 L.404/77 dispone infatti che l'esclusione di qualsiasi liquidazione forfettaria e' operativa "per gli incarichi previsti dal secondo comma". Cio' posto - la soluzione del problema riposa evidentemente nella individuazione di tali tipi di incarichi.
Il secondo comma testualnente recita : "Nel caso che l'incarico di progettazione sia conferito dallo Stato o da un altro ente pubblico a piu' professionisti per una stessa opera, anche se non riuniti in collegio, il compenso massimo spettante non puo' essere superiore a quello previsto ai sensi della tariffa professionale riconosciuto per l'intero e per una sola volta come se la prestazione fosse resa da un solo professionista".
Il richiamo operato dal 4^ al 2^ comma non puo' che essere inteso con riferimento all'incarico per cui vige il principio fissato nello stesso 2^ comma in tema di compenso e cioe' l'incarico plurimo.
Appare al riguardo arbitraria la prospettazione interpretativa fatta propria da questo Ministero con la circolare 671/87 (sulla scorta delle osservazioni della Ragioneria Generale dello Stato) nel senso di sostenere la ambiguita' del tenore letterale della norma sull'assunto che il richiamo del 4^ comma potrebbe essere limitato all'ipotesi di incarico pubblico "tout court", in quanto riferito alla sola parte iniziale del comma, precisamente la' dove e' riportato : "Nel caso che l'incarico di progettazione sia conferito dallo Stato da un altro ente pubblico".
La fattispecie presa in considerazione dal legislatore agli effetti della affermazione del divieto di forfettizzazione delle spese non puo' che essere ritenuta quella dell'incarico affidato da committente pubblico a piu' professionisti per una stessa opera, cosi' come, d'altra parte, e' tutto l'articolo (con l'eccezione del primo comma) che, a diversi effetti, si riferisce alla fattispecie dell'incarico plurimo. Onde non si comprende come possa essere ritenuto conforme ai principi che regolano le modalita' dell'interpretazione giuridica estrapolare, dall'unica fattispecie presa in considerazione dell'articolo, cioe' dell'incarico pubblico plurimo, quella,piu' ampia, dell'incarico pubblico in se', ivi compreso, quindi, l'incarico al singolo professionista.
Dal tenore letterale della disposizione, quindi, non e' rilevabile alcuna ambiguita' o inequivocita', presupposto necessario e sufficiente per poter far ricorso ai criteri soggettivi di interpretazione.
Criteri che, viene detto per inciso, comunque non potrebbero condurre, con riferimento ai lavori parlamentari, in modo chiaro ed inequivoco ad un tipo di interpretazione estensiva.
Infatti, se e' vero che talune affermazioni rese dai membri della IX Commissione nella seduta del 19.5.1977 potrebbero far pensare ad un intervento legislativo di portata generale (on. Padula, pag. 128 : "in un clima di austerita'...io credo... che anche queste spese debbano essere documentate"; on. Botta, pag.128 : "se ad un professionista sono riconosciuti 500 milioni e' eccessivo darne 250 per spese...") e' anche vero che l'assenza di qualsiasi discussione in merito alla sfera di applicazione del divieto e' elemento idoneo a suscitare qualche perplessita'. Cio' sia perche' la complessita' della materia indubbiamente avrebbe richiesto un approfondimento del problema sia perche' il rischio di una interpretazione restrittiva" (rispetto alla ipotetica volonta' del legislatore) era veramente grosso , alla luce del tenore letterale della norma e della differente e maggiore sfera di applicazione che avrebbe avuto il 4^ comma rispetto alle altre disposizioni di cui al 2^ e 3^ comma (con il 4^ comma in stretto collegamento) le quali ultime pacificamente si riferiscono ai soli incarichi plurimi.
In ogni caso, ad avviso di questo Ministero, la lettera della legge, quando sia chiara e inequivoca, non puo' essere superata, tanto meno in nome di una volonta' storica non perfettamente certa.
Il divieto di forfettizzazione deve essere ritenuto operante, in definitiva, soltanto per gli incarichi plurimi.
4) Divieto di forfettizzazione: spese o anche vacazioni.
L'ultimo quesito attiene al problema se il divieto di forfettizzazione riguardi esclusivamente le spese di cui all'art.6 L.143/49 o anche gli altri eventuali compensi accessori, in particolare le vacazioni ex art.4 della stessa legge.
Anche con riferimento a tale problema il Ministero dei LL.PP. ha espresso, con le circolari in precedenza specificate, diverse conclusioni.
In particolare la circolare 211/81 propendeva ancora per l'interpretazione restrittiva, la 671/87 era favorevole all'applicazione del divieto sia per le spese che per le vacazioni.
Analizzando il problema e partendo, come al solito, dal tenore letterale della norma si osserva che l'art.6 L.404/77, al 4^ comma, prevede il rimborso "a pie' di lista" per "le spese riconoscibili ai sensi della tariffa professionale".
E' opportuno rammentare che la legge sulla tariffa professionale, all'art. 13, prevede che "gli onorari a percentuale comprendono tutto quanto e' dovuto al professionista per l'esaurimento dell'incarico conferitogli, restando a carico di esso tutte le spese di ufficio, di personale di ufficio - sia di concetto che d'ordine - di cancelleria, di copisteria, di disegno in quanto strettamente necessarie allo svolgimento dell'incarico; gli sono pero' dovuti a parte ed in aggiunta gli eventuali compensi a rimborso di cui agli artt. 4, 6 e 17".
Al capoverso del medesimo articolo e' disposto, inoltre, che "il professionista, per i lavori da liquidarsi a percentuale, ivi compresi gli incarichi di collaudo, ha facolta' di essere compensato a norma del precedente comma, ovvero di conglobare tutti i compensi accessori di cui agli artt.4 e 6 della stessa tariffa in una cifra che non potra' superare il 60 per cento degli onorari a percentuale...".
Riassumendo, il primo comma prevede il rimborso a pie' di lista delle vacazioni e delle spese oltre al maggior compenso (fino al 50% della quota spettante per la direzione lavori) di cui all'art.l7. Il secondo comma prevede la possibilita' di forfettizzare vacazioni e spese per un massimo del 60% degli onorari a percentuale.
Che vacazioni e spese costituiscano compensi di diversa natura non e' lecito porlo in dubbio, avuto riguardo alle diverse finalita' cui sono preordinate secondo quanto dispongono rispettivamente gli artt. 4 e 6 della legge 143/49. In particolare le prime (vacazioni) rappresentano una modalita' di determinazione dell'onorario, che puo' essere, secondo quanto dispone la legge sulle tariffe professionali, integrativa del sistema a percentuale (v. artt. 24 e 29 legge di tariffa) o sostitutiva,per volonta' delle parti o per legge (v.art.33 legge di tariffa), di altro sistema di determinazione; le spese sono quegli oneri specificatamente previsti nell'art.6 (spese vive di viaggio, di vitto, di alloggio, ecc.) che il professionista avra' eventuainente sostenuto ai fini dell'espletamento dell'incarico affidatogli.
E che i compensi in argomento debbano rimanere distinti e' dato anche dal fatto che gli stessi non sono accessori, in senso lato, all'onorario a percentuale, ma le spese possono essere accessorie agli onorari a vacazioni quando la convenzione o la legge prevedano tale tipo di determinazione dell'onorario, mentre le vacazioni possono essere liquidate in aggiunta al compenso a percentuale.
Per tale eterogeneita' di natura vacazioni e spese non possono essere ricomprese nell'unica espressione "spese" usata dal legislatore nella formulazione del 4^ comma dell'art.6 in oggetto. Onde si deve affermare che il rimborso previsto dalla disposizione in esame e' riferito ai soli compensi di cui all'art.6 della legge 143/49 e non anche alle vacazioni. Ne' l'impossibilita' di forfettizzazione delle vacazioni potrebbe esser fatte discendere dall'esclusione " di qualsiasi liquidazioni forfettarie" cosi' come previste nella parte finale del citato 4^ comma.
Tale espressione infatti deve essere intesa come un rafforzativo del principio appena stabilito (quello della liquidazione a pie' di lista delle spese) essendo insostenibile che il divieto di forfettizzazione sia, soltanto in virtu' di tale finale espressione, esteso a tutta la varieta' di compensi determinabili, secondo la legge sulla tariffa professionale, in misura fissa sulla base di un dato noto (v.es. tutte le maggiorazioni di cui agli artt. 17, 2^ comma; 18, 1^ e 2^ comma; 19 - d; 19-e; 193-f;193 bis 1^ comma).
Neppure ricorrendo allo esame dei lavori parlamentari, si potrebbe giungere a diversa soluzione visto che e' stata fatta espressa menzione ai soli oneri di cui ai punti a) - e) dell'art. 6 L. 143/49 per indicare a quali tipi di compensi fosse applicabile la norma in discussione (v. atti parlamentari, IX Commissione, seduta 19.5.1977, pag. 128, on. Padula : voglio precisare che qui si fa riferimento a quanto deve essere rimborsato al progettista per "spese di viaggio, di vitto, di alloggio ecc." e, ancora, : "qui si fa riferimento alle sole spese e non a tutto cio' che e' indicato sotto le voci "onorario e onorario discrezionale" e il sistema delle vacazioni, come si e' accennato, e' un metodo di determinazione dell'onorario).
Concludendo quindi l'esame del punto 4 e richiamandosi a quanto disposto con la circolare 211 del 13 febbraio 1981 in merito alla quantificazione delle vacazioni rispetto alle spese nella ipotesi di cui all'art.13, 2^ comma, della tariffa professionale (che prevede la facolta' di conglobare spese e vacazioni nella misura massima del 60 per cento degli onorari a percentuale), si deve affermare che il divieto di forfetizzazione si riferisce soltanto alle spese e non anche alle vacazioni.
In definitiva l'operazione interpretativa avente per oggetto l'art.6 della L. 404/177 conduce a risultati sensibilmente difformi da quelli raggiunti con la circolare 671/87 onde e' opportuno che tutti gli Uffici in indirizzo si adeguino ai nuovi orientamenti ministeriali che appare utile, sinteticamente, riportare:
a) la disposizione di cui al citato art. 6 L. 404/87, ivi compreso il principio della inderogabilita' dei minimi tabellari per i soli rapporti privatistici, ha portata generale ed e' quindi applicabile per ogni incarico professionale di committenza pubblica (con le particolarita' di cui ai punti successivi);
b) l'incarico cui si riferisce il 2^ comma dell'articolo in esame e' soltanto quello di progettazione;
c) il divieto di forfetizzazione previsto nel 4^ comma e' operativo nella sola ipotesi di incarico plurimo di progettazione;
d) tale divieto si riferisce alle sole spese di cui all'articolo 6 L. 143/49, e non anche alle vacazioni.
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