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Testo
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1. L'articolo 6 della legge 24.12.1993, n. 537, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 303 del 28.12. u.s., ha innovato profondamente la disciplina giuridica e le procedure amministrative inerenti alla stipulazione ed all'esecuzione dei contratti della pubbliche amministrazioni.
La nuova disciplina riguarda:
- le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative;
- le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo;
- le regioni;
- i comuni;
- le comunita' montane;
- i consorzi e le associazioni di questi enti locali;
- le istituzioni universitarie;
- gli istituti autonomi delle case popolari,
- le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni;
- gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali;
- le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale;
- i concessionari di servizi pubblici;
- i concessionari di costruzione e di gestione;
- le aziende municipalizzate.
Dal punto di vista oggettivo, le disposizioni riguardano i contratti di appalto e le concessioni aventi ad oggetto la progettazione, la costruzione o la gestione di opere pubbliche. A questi devono essere equiparati gli atti aggiuntivi ai contratti stessi, purche' eccedenti il limite del sesto quinto d'obbligo rientrante nell'originaria obbligazione contrattuale.
La disciplina individua tre diverse fattispecie, a seconda dello stato di attuazione dei relativi procedimenti, riservando a ciascuna, specifiche disposizioni che vanno, pertanto, analiticamente esaminate.
2. La prima fattispecie e' disciplinata nei commi 16, 17 e 18 e fa riferimento ai nuovi contratti per l'appalto di opere pubbliche, ovvero alle nuove concessioni.
Si intendono "nuovi" quei contratti e quelle concessioni per i quali, alla data del 1^ gennaio 1994, non sia intervenuta la conclusione del contratto o del procedimento di concessione anche mediante l'aggiudicazione o altre forme di affidamento.
Per questi contratti, le norme si limitano ad innovare i meccanismi di determinazione dei prezzi contrattuali che "non possono prevedre costi superiori ai costi standardizzati".
A tale riguardo, il comma 17 demanda all'Osservatorio dei lavori pubblici, da costituirsi entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge in oggetto - 1^ gennaio 1994 -, la definizione, "in base a criteri tecnici", dei costi standardizzati per regione e per tipo di lavoro.
La stessa norma prevede che, nelle more della costituzione del nuovo organismo, provveda alla definizione di tali costi il Consiglio Superiore dei lavori pubblici.
Le procedure amministrative finalizzate, prima, alla costituzione dell'Osservatorio, poi, alla rivelazione su base territoriale dei dati informativi necessari alla definizione dei costi standardizzati comportano tempi certamente non brevi.
Si pone, pertanto, il problema se i "costi standardizzati" cui occorre fare riferimento, siano quelli definitivi, ovvero, se si possa, medio tempore, far capo ai "criteri e parametri" di cui al successivo comma 19.
Come meglio si evidenziera' al punto successivo, infatti, il Consiglio Superiore e' incaricato, oltre che dell'avvio delle rilevazioni suindicate, anche dell'individuazione di tali "criteri e parametri", con il duplice risultato di costituire un primo punto di riferimento di valutazione dei prezzi contrattuali e, insieme, la base di avvio della rilevazione piu' approfondita che permettera' la formazione, a regime, dei costi standardizzati.
Cio' premesso, si ritiene che le amministrazioni e gli altri soggetti interessati dalla disciplina potranno riferirsi, per i contratti di cui al presente punto, ai "criteri e parametri" che saranno comunicati da questo Ministero al piu' presto, in modo da garantire l'avvio del procedimento entro il termine di 60 giorni di cui al comma 19.
Va, altresi', precisato che non e' necessario sospendere l'avvio o la prosecuzione delle procedure di affidamento, in attesa della formulazione dei "criteri e parametri". Difatti, la verifica in questione potra' validamente effettuarsi sui prezzi offerti a conclusione della gara.
A tal fine gli enti appaltanti renderanno noto ai soggetti interessati, con espressa previsione nel bando o con apposita comunicazione, che i prezzi di aggiudicazione saranno sottoposti a verifica.
3. La seconda fattispecie - commi da 19 a 27 - fa riferimento ai contratti ed alle concessioni, ivi compresi i relativi atti aggiuntivi, non ancora approvati alla data del 1^ gennaio 1994.
E', tuttavia, da ritenere che la disciplina dettata per tale fattispecie non si applichi a quei contratti i quali, benche' non formalmente approvati, si trovino, comunque, in fase esecutiva, a seguito di consegna anticipata dei lavori (come, ad esempio, nel caso dell'articolo 337 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F), ne' a quei contratti per i quali, non essendo previsto atto formale di approvazione, l'intervenuta stipulazione rende direttamente esigibili le reciproche obbligazioni dei contraenti.
Tale interpretazione si desume dalla coordinata lettura di queste disposizioni con quelle contenute nei commi da 28 a 33 che individuano, appunto, come dato qualificante della terza fattispecie, l'essere i contratti in corso di esecuzione.
Per i contratti cosi' individuati e, cioe', si ripete, non ancora approvati alla data dell'entrata in vigore della legge n. 537/93 e non ancora in fase esecutiva, il comma 19 prevede un giudizio di congruita' da formularsi da parte degli organi tecnici di ciascuna amministrazione, "sulla base dei criteri e parametri di riferimento fissati dal Consiglio Superiore dei lavori pubblici o dall'Osservatorio".
La norma fissa in sessanta giorni, decorrenti dal 1^ gennaio u.s., i termini per l'avvio del procedimento relativo al predetto giudizio di congruita'.
La norma stessa dispone che il procedimento abbia conclusione entro i successivi novanta giorni.
Al riguardo, si deve osservare che il primo dei due termini ha decorrenza parzialmente indeterminata, poiche', in teoria, l'avvio del procedimento potrebbe aver luogo in un momento qualsiasi dell'arco temporale indicato; di fatto, e' necessario attendere che, a cura del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, siano stati individuati i criteri ed i parametri di riferimento sulla base dei quali gli organi tecnici delle amministrazioni appaltanti o concedenti sono chiamati a formulare il giudizio di congruita'.
E', peraltro, opportuno che, nel frattempo, le amministrazioni e gli enti interessati individuino i contratti e gli atti di concessione da sottoporre al giudizio di congruita', dando avviso alle parti dell'avvio del procedimento.
4. La terza fattispecie - commi da 28 a 33 - concerne le ipotesi e le procedure per la revisione dei contratti ovvero delle concessioni gia' in fase esecutiva.
Le norme in parola dispongono che tale revisione abbia luogo, ove ricorrano le seguenti condizioni che si esaminano analiticamente.
A) La prima e' che lo stato di esecuzione dei contratti o delle concessioni, cosi' come desunto in particolare dalla contabilita' dei lavori e rilevato alla data di pubblicazione della legge n. 537/93, non ecceda la misura del 25 per cento dell'importo complessivo convenuto.
Si perviene ad una tale interpretazione, oltreche' sulla scorta del dato letterale, anche facendo riferimento ai lavori parlamentari. Infatti, nella prima stesura del disegno di legge, si parlava del 75 per cento di esecuzione contrattuale: e', pertanto, evidente l'intento del legislatore di ridurre l'area dei casi da sottoporre alla procedura di revisione;
B) La seconda condizione e' che il prezzo complessivo concordato ecceda del 15 per cento l'importo quale risulti dall'applicazione dei "prezzi unitari definiti ai sensi del comma 17, depurati del tasso di inflazione". A tale ultimo riguardo, occorre precisare che la locuzione "prezzi unitari definiti..." appare come una formula abbreviata, anche se non del tutto propria. Difatti, di prezzi unitari si parla nei commi precedenti - 2 e seg. -, solo a proposito dei contratti di fornitura; per i lavori pubblici, si deve ritenere, quindi, che la cennata locuzione sia stata usata quale sinonimo dei "costi standardizzati" di cui ai commi 16 e 17 dell'articolo 6 in esame;
C) L'ultima condizione - che non richiede particolare disamina - e' che l'aggiudicazione o l'approvazione dei contratti ovvero delle concessioni sia intervenuta nell'arco temporale compreso tra il 1^ gennaio 1992 e l'entrata in vigore della legge n. 537/93.
Il comma 28 dispone che il procedimento di revisione contrattuale debba concludersi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge; il successivo comma 29, che assegna al funzionario responsabile nominato dall'amministrazione novanta giorni per concludere il procedimento in parola, dispone che, ove la revisione non si concretizzi, i contratti siano comunque eseguita.
Da tali disposizioni, si desume la conseguenza che il termine di sei mesi decorrenti dal 1^ gennaio 1994 ha carattere perentorio e che, pertanto, alla data del 30 guigno 1994, i procedimenti di revisione contrattuale debbano, comunque, essere definiti.
A riguardo, deve sottolinearsi il richiamo del comma 29 alla responsabilita' contabile, civile ed amministrativa del funzionario al quale sia riconducibile la mancata definizione del procedimento di revisione contrattuale entro il termine fissato dalla legge.
5. Per la fattispecie di cui al punto precedente, e', peraltro, prevista un'alternativa che consente di limitare il ricorso alla revisione del contratto.
Il comma 30 stabilisce, infatti, che il procedimento di revisione possa non avere luogo per i contratti di importo inferiore a 500 milioni di lire ovvero per quelli di importo superiore a tale cifra, ove le parti pattuiscano determinate riduzioni. In particolare nella prima ipotesi, che e' da intendersi comprensiva dei contratti fino a 500 milioni, iva esclusa, la riduzione del prezzo e' pari al 10 per cento e, nella seconda, la riduzione e' pari al 20 per cento.
Al riguardo, appare, anzitutto, opportuno chiarire la portata della frase "...........comprensivo dell'eventuale ribasso contrattuale o convenzionale".
Ancora una volta, soccorrono, in proposito, i lavori parlamentari ed, in particolare, la formulazione del comma 6 dell'articolo 14 dell'atto Senato n. 1508A (testo di iniziativa governativa), laddove si fa riferimento ad "una riduzione del 25 per cento comprensivo dell'eventuale ribasso contrattuale o convenzionale".
Se ne desume che il termine "comprensivo" va riferito all'attuale 10 per cento e che, pertanto, tale riduzione assorbe anche l'eventuale ribasso contrattuale o convenzionale.
Da cio' consegue che i contratti aggiudicati con ribassi superiori, rispettivamente, al 10 per cento e al 20 per cento, non debbono essere sottoposti alla procedura di revisione; per quelli nei confronti dei quali, invece, siano intervenuti ribassi inferiori alle cennate misure percentuali, la procedura stessa non interviene ove le parti contraenti pattuiscano ulteriori riduzioni percentuali fino alla concorrenza, rispettivamente, del 10 per cento o del venti per cento.
Va, peraltro, soggiunto che l'esistenza del ribasso d'asta non e' condizione necessaria perche' si addivenga alla concordata riduzione del prezzo, sicche' quest'ultima puo' intervenire anche in relazione a contratti stipulati con procedure che non prevedano ribassi.
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