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Testo
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Le novità e le difficoltà derivanti dalla prima lettura del C.C.N.L. relativo al personale non dirigente del comparto degli enti pubblici non economici sottoscritto il 6 luglio 1995 hanno determinato la necessità, per vari enti del comparto, di avere chiarimenti particolarmente in ordine alle clausole contrattuali relative alla contrattazione decentrata.
In proposito, questa Agenzia, volendo rispettare il più possibile l'impostazione delle leggi di riforma e l'autonomia gestionale degli enti del comparto, intende attenersi al criterio di evitare, in linea di principio, sia di fornire indicazioni interpretative o applicative con gli strumenti tradizionali delle circolari o delle istruzioni generali, sia di fornire risposta ai singoli quesiti pervenuti.
Peraltro, è stata ravvisata l'opportunità di fornire alcuni elementi di chiarificazione, di carattere generale, che potrebbero risultare utili, al fine di facilitare l'avvio del nuovo sistema di relazioni sindacali a livello decentrato.
Si trasmette, a tal fine, ai sensi e per gli effetti dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 29/1993, l'allegato documento in cui sono trattati i principali aspetti della contrattazione decentrata e che assicurerà un sicuro punto di riferimento per la soluzione delle questioni applicative di maggiore rilevanza in materia.
L'Automobile Club d'Italia, le Federazioni nazionali degli ordini professionali e i Consigli e Collegi nazionali di professione, in quanto costituenti il riferimento di corrispondenti enti a livello territoriale, sono cortesemente pregati di portare la presente comunicazione a conoscenza di tali enti, fornendone assicurazione a questa Agenzia.
ALLEGATO
Contrattazione decentrata nel comparto degli enti pubblici non economici
Il contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto il 6 luglio 1995 per il personale non dirigente del comparto assume un significato di particolare rilievo nel quadro della realizzazione delle linee di riforma avviate con la legge delega n. 421/1992 e con il successivo d.lgs. n. 29/1993, ponendosi come strumento chiave nel processo di graduale avvicinamento della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti della pubblica amministrazione alla disciplina del rapporto di lavoro privato nell'impresa che rappresenta uno dei capisaldi della riforma.
La revisione del rapporto di lavoro operata dal ccnl si pone in un rapporto organico e di integrazione con i processi di innovazione tecnologica e organizzativa in atto anche negli enti di comparto processi che si accompagnano, nelle esperienze più significative, alla diffusione di una moderna cultura di impresa in linea con le connotazioni aziendalistiche presenti nel settore.
L'obiettivo che ha guidato la contrattazione è stato quello di consegnare agli enti, insieme a uno strumento di regolazione delle relazioni sindacali rispondente al nuovo modello delineato dal decreto n. 29, una disciplina del rapporto di lavoro ispirata per quanto possibile a criteri di flessibilità e di modernizzazione. Ciò nell'ottica di una gestione delle risorse umane effettivamente rispondente alle esigenze delle amministrazioni e in grado di apprezzare e valorizzare, entro i limiti di spesa consentiti, il diverso apporto dei gruppi e dei singoli, soprattutto in termini di professionalità e di qualità delle prestazioni, al raggiungimento dei risultati programmati.
Compete alle amministrazioni individuare e adottare gli atti di organizzazione necessari affinché l'applicazione degli istituti contrattuali trovi il suo naturale contesto di riferimento in conformità alle disposizioni contenute al riguardo nel d.lgs.n 29. Si fa qui riferimento, ad esempio, all'istituzione dei Servizi di controllo interno, dei Nuclei di valutazione, dei Collegi arbitrali, la cui attivazione, ove non già avvenuta, riveste carattere di priorità anche nell'esigenza di evitare ritardi e conflittualità.
Con riguardo alle problematiche applicative in qualche caso segnalate, connesse alle indubbie difficoltà tipiche della fase di prima attuazione di nuovi istituti contrattuali, preme anzitutto rilevare che, nello spirito delle disposizioni che costituiscono il quadro generale di riferimento, questa Agenzia si attiene al criterio di evitare, in linea di principio, di fornire indicazioni interpretative o applicative con gli strumenti tradizionali delle circolari o delle istruzioni generali.
La gestione degli istituti contrattuali è infatti prioritariamente rimessa alle singole amministrazioni secondo le specificità e i rispettivi ambiti di operatività nonché, nel caso degli enti del comparto, di autonomia.
Ovviamente, nel caso di segnalazioni ricorrenti che riguardino obiettive difficoltà generali di applicazione delle norme contrattuali, questa Agenzia potrà valutare l'opportunità di interventi illustrativi, di concerto con gli organi di coordinamento istituzionale e d'intesa con gli organismi rappresentativi degli enti del comparto.
A tale riguardo si precisa che la necessità di un raccordo con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica e con il Ministero del Tesoro è stata esplicitamente affermata in considerazione dei non secondari riflessi nelle rispettive sfere di competenza dei due organi istituzionali citati derivanti dall'applicazione delle norme contrattuali.
In coerenza con l'orientamento sopra illustrato e con riferimento alla contrattazione decentrata, questa Agenzia ritiene di dover limitare il ricorso al potere di direttiva, riconosciutole dall'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 29, ai principali aspetti di ordine generale, strettamente legati all'avvio del nuovo sistema, di seguito trattati.
-Efficacia e validità temporale del ccnl
Il contratto collettivo nazionale ha natura privatistica e non ha bisogno, per divenire efficace, di atti di recepimento da parte dell'amministrazione che deve applicarlo.
In conformità a quanto previsto dall'Accordo sul costo del lavoro del 23 luglio 1993, il ccnl ha durata quadriennale per la parte normativa dei contratti e biennale per la parte economica.
La contrattazione decentrata prevista dal ccnl avrà cadenza quadriennale e si svolgerà nel rispetto delle norme e dei principi contenuti nel ccnl. Essa potrà prevedere momenti di verifica annuali per quanto concerne obiettivi e strumenti relativi all'incentivazione della produttività collettiva e del miglioramento dei servizi.
- Delegazioni trattanti in sede decentrata: la rappresentanza sindacale
L'art. 6 del ccnl definisce la composizione delle delegazioni sia per la contrattazione da svolgersi a livello centrale di ente, sia per quella da svolgersi presso le sedi centrali e periferiche che costituiscano l'articolazione territoriale dell'ente.
Per quanto concerne le delegazioni da costituirsi per la contrattazione da svolgersi ai livelli centrali, le parti hanno ritenuto, in sede di stipula, di confermare in via transitoria, in attesa degli sviluppi connessi all'esito della consultazione referendaria poi svoltasi in materia, la disciplina previgente.
Di fatto, l'intervenuta abrogazione referendaria dell'art. 47 del d.lgs. n. 29/1993 non tocca il principio della continuità negoziale, secondo il quale sono abilitate a trattare a livello centrale di amministrazione le Confederazioni che hanno sottoscritto il ccnl e le Organizazioni sindacali che siano espressione delle Associazioni di categoria che hanno partecipato alla contrattazione nazionale e sottoscritto il relativo contratto.
Le organizzazioni sindacali diverse da quelle ora indicate sono pertanto prive di legittimazione a trattare al livello in argomento. Sarebbe ininfluente, a tal fine, che da parte di alcune di queste ultime Organizzazioni sindacali venisse manifestato alle amministrazioni del comparto l'intendimento di aderire al ccnl, poiché ciò che conta è l'effettiva sottoscrizione del contratto collettivo nella sede propria.
Per quanto concerne, invece, la contrattazione decentrata da svolgersi nella sede locale, in attesa della costituzione delle RSU - e cosi per le Organizazioni che non avranno sottoscritto i relativi protocolli - le delegazioni sindacali saranno rappresentate dalle RSA costituite a tale livello. Per quanto concerne le RSU, va precisato che queste, in quanto soggetti elettivi, saranno comunque abilitate a partecipare alla contrattazione decentrata che debba svolgersi a livello locale, indipendentemente dal fatto che le associazioni di categoria cui le singole componenti fanno capo abbiano o meno sottoscritto il ccnl.
La costituzione delle RSA in sede decentrata, qualora le Associazioni sindacali di categoria siano state ammesse alle trattative per la stipulazione del ccnl quali "federazioni" di più sigle, potrà avvenire solo nell'ambito della federazione unitariamente intensa, indipendentemente dalla circostanza che la firma sul contratto sia stata apposta dai singoli sindacati che hanno concorso alla costituzione della federazione.
- Materie oggetto della contrattazione decentrata
La contrattazione decentrata ha per oggetto solo le materie e gli istituti espressamente indicati al comma 4 e al successivo comma 6, dell'art. 5 del ccnl, rispettivamente per il negoziato da svolgersi al livello centrale di ente e per quello che trova la sua sede naturale al livello delle strutture territoriali individuate a norma del comma 5 dello stesso articolo.
Si richiama l'attenzione sull'esplicita affermazione contenuta nell'art.3, comma 3, del ccnl, secondo la quale la contrattazione, in ragione del suo carattere privatistico, "si svolge in conformità ai distinti ruoli delle parti e non implica l'obbligo di addivenire ad un accordo". Con tale puntualizzazione si è inteso sottolineare come nel nuovo sistema il principio della libertà della contrattazione si sostituisca a quello dell'obbligatorietà della stessa, che resta valido e vincolante esclusivamente per quanto si riferisce alla definizione del trattamento economico fondamentale e accessorio.
Va in proposito sottolineato che la mancata definizione di un accordo contrattuale preclude la possibilità di adottare provvedimenti di spesa ai fini dell'attivazione degli istituti retributivi rimessi alla contrattazione decentrata. Ovviamente, sulle altre materie oggetto di contrattazione decentrata, resa ferma, in caso di mancato accordo, la possibilità per l'amministrazione di assumere le proprie autonome determinazioni.
Si segnala inoltre che, mentre la contrattazione nazionale si svolge su tutte le materie per le quali non vi sia riserva di legge ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. c), della legge n. 421/1991, l'individuazione delle materie oggetto di contrattazione decentrata è tassativa in base al principio del rinvio stabilito dall'art. 45, comma 4 del d.lgs. n. 29/1993.
Da ciò deriva che, in sede decentrata, non possono essere oggetto di contrattazione Istituti compiutamente definiti nel ccnl o da questo non espressamente rinviati alla sede decentrata.
- Risorse finanziarie
Per assicurare il rigoroso rispetto del vincolo sancito dall'art. 5, comma 8, del ccnl, nonché dell'art. 51, comma 3, del decreto n. 29, per effetto del quale i contratti decentrati non possono comportare, né direttamente né indirettamente, oneri aggiuntivi rispetto a quelli previsti dal ccnl, è indispensabile che le amministrazioni provvedano all'esatta determinazione delle risorse disponibili prima dell'avvio della fase di contrattazione, in modo da poter condurre il negoziato nella certezza delle disponibilità finanziarie. Tale adempimento è essenziale, in particolare, per le materie oggetto dell'art. 5, comma 4, lett. a) e b) del ccnl.
A tal fine, per il calcolo delle risorse finanziarie destinate nell'anno alla retribuzione accessoria, dovranno essere applicati i criteri stabiliti dall'art. 35, comma 1, del ccnl e successivamente dovrà procedersi, per quanto concerne in particolare le materie oggetto di contrattazione decentrata, alla esatta costituzione dei "fondi annuali" previsti dallo stesso art. 35, comma 3.
Le procedure, i criteri e gli elementi conoscitivi utilizzati per la determinazione delle risorse e dei relativi tetti di spesa annuali dovranno essere oggetto di apposite relazioni illustrative tecnico-finanziarie da allegarsi al contratto collettivo decentrato.
Si ritiene utile precisare, con l'occasione, che l'espressione "monte salari", ricorrente nella parte economica del ccnl, deve intendersi riferita a tutte le somme corrisposte nell'anno di riferimento al personale in servizio a titolo di trattamento economico sia principale che accessorio, ivi compresi i compensi incentivanti, al lordo delle trattenute assistenziali e previdenziali, con la sola esclusione degli oneri accessori a carico dell'amministrazione. Non vanno ricompresi l'assegno per il nucleo familiare, le indennità di missione e di trasferimento, gli onorari spettanti agli avvocati, i gettoni di presenza, i sussidi, le borse di studio, le erogazioni per prestiti al personale e per attività ricreative e, in generale, tutto ciò che non costituisce corrispettivo di prestazioni lavorative rese nell'ambito istituzionale.
- Efficacia del contratto collettivo decentrato e procedure per la formalizzazione degli accordi
Il contratto collettivo decentrato trova immediata applicazione a decorrere dalla data della sua sottoscrizione a seguito dell'autorizzazione alla sottoscrizione a norma dell'art. 51, comma 3, del decreto n. 29. Questa, a sua volta, presuppone il preventivo esaurimento della fase di controllo, rimessa dalla disposizione richiamata agli organi competenti secondo le norme dello specifico ordinamento di ciascun ente di comparto.
Quanto alla procedura da seguire, va precisato anzitutto che il documento siglato dalle delegazioni trattanti deve essere trasmesso all'organo di governo dell'ente individuato dal relativo ordinamento, unitamente a una compiuta relazione tecnico-finanziaria.
Spetta al suddetto organo di governo deliberare l'autorizzazione alla sottoscrizione definitiva del contratto collettivo decentrato. Tale adempimento deve aver luogo entro il termine di quindici giorni dalla conclusione della trattativa.
L'autorizzazione alla sottoscrizione è concessa dal predetto organo previa verifica della conformità e della compatibilità economica dello schema concordato, con particolare riferimento al rispetto delle clausole contenute nel contratto collettivo nazionale per quanto concerne le materie oggetto di contrattazione e gli oneri finanziari relativi. Si ripete, a tale proposito, che non possono essere consentiti, né direttamente né indirettamente, neanche a carico di esercizi successivi, oneri aggiuntivi rispetto a quelli previsti dal contratto nazionale. A tale riguardo, in relazione a precise raccomandazioni espresse dal Ministero del tesoro - Ragioneria Generale dello Stato in tema di autorizzazione alla sottoscrizione, si sottolineano i seguenti obblighi cui ciascun ente del comparto è tenuto a conformarsi:
a) invio dei risultati delle "sperimentazioni" di cui all'art. 41 del ccnl - il cui avvio è stato autorizzato da questa Agenzia con lettera prot. n. 3450 del 18 settembre 1995, alle condizioni ivi previste - al Ministero del Tesoro - Ragioneria Generale dello Stato, per il tramite dei revisori dei conti;
b) indicazione nel bilancio di previsione e nel conto consuntivo dell'ente, in apposito prospetto di riepilogo, delle disponibilità finanziarie e del loro utilizzo per la corresponsione al personale dei trattamenti accessori. Detto prospetto va sottoposto all'esame del collegio dei revisori dei conti.
La delibera dell'organo di governo, secondo le modalità previste dall'ordinamento di ciascun ente, va sottoposta al competente organo di controllo, che si pronuncia entro quindici giorni dalla data di ricezione del provvedimento di autorizzazione.
Per quanto concerne l'autorizzazione alla sottoscrizione di contratti decentrati da stipularsi, nelle ipotesi previste dall'art. 5, comma 6, del ccnl, a livello di singole strutture periferiche negli enti articolati territorialmente, l'organo di governo dell'amministrazione potrà eventualmente avvalersi, mediante opportune soluzioni, della collaborazione dei dirigenti responsabili delle strutture regionali o interregionali dell'ente, cui il predetto organo potrebbe anche delegare, per questa parte, le specifiche attribuzioni.
Quanto alla natura e al contenuto dell'attività di controllo, si ritiene utile ricordare l'orientamento espresso dalla Corte dei Conti, in data 6 maggio 1995, con riferimento ai contratti collettivi nazionali di lavoro. Secondo tale indirizzo, il controllo ha per oggetto la legittimità dell'autorizzazione alla sottoscrizione rilasciata dal Governo - previa verifica del rispetto delle compatibilità economico-finanziarie in relazione ai vincoli stabiliti e alle direttive impartite - e non anche il merito delle normative contrattuali: ciò in quanto queste ultime, all'interno di un sistema di tipo privatistico, costituiscono l'espressione dell'autonomia negoziale delle parti.
Una volta divenuto esecutivo l'atto di autorizzazione, le delegazioni trattanti procederanno alla sottoscrizione definitiva del contratto collettivo decentrato, che, al pari del ccnl, acquisterà efficacia dal giorno successivo a quello della stipula.
- Obblighi di comunicazione
Gli enti del comparto, come tutte le altre amministrazioni, hanno l'obbligo, contemplato dal citato art. 51, comma 3, del decreto n.29, di inviare copia dei contratti collettivi decentrati a questa Agenzia, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione pubblica e al Ministero del Tesoro - Ragioneria Generale dello Stato. Tale previsione e altresì funzionale a tutte le azioni di verifica e di monitoraggio cui questa Agenzia è tenuta.
Si ricorda infine che tutte le amministrazioni di comparto, ai sensi dell'art. 50, comma 3, del ccnl, sono tenute a comunicare a questa Agenzia l'elenco delle norme dei rispettivi ordinamenti non più applicabili per effetto del ccnl medesimo.
- Disapplicazioni
Gli istituti disciplinati dal ccnl hanno comportato la necessità di disapplicare in tutto o in parte la preesistente disciplina pubblicistica che li regolava. L'art. 50 già richiamato indica in modo esplicito una serie di norme da ritenersi non più applicabili in relazione a ciascun articolo del contratto. L'elencazione non è esaustiva. Si tratta di un primo gruppo di disposizioni contenute in leggi, regolamenti e accordi collettivi individuate come incompatibili con la nuova disciplina introdotta dal ccnl.
A mente dell'art. 72 del d.lgs. n. 29/1993 sono pertanto da ritenersi tuttora applicabili, sino alla stipula del prossimo contratto collettivo riguardante la parte normativa, solo le disposizioni preesistenti non menzionate nel citato art. 50 e non incompatibili con il decreto n. 29 o con il ccnl.
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