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Testo
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FATTO
Riferiscono i ricorrenti che il Comune di Fidenza pubblicava all’albo pretorio, sino al 24 novembre 2001, un "bando di selezione pubblica di candidati per l’individuazione di uno o più partner privati di una costituenda società mista a responsabilità limitata per lo svolgimento delle attività di progettazione e per la realizzazione e gestione dei servizi informativi territoriali e gestionali e di quelli telematici"; che la decisione di addivenire alla costituzione della società mista (a prevalente capitale pubblico locale) era scaturita da una Conferenza di servizi (verbali del 12 e 19 ottobre 2001); che il bando veniva pubblicato anche nell’interesse delle altre Amministrazioni locali che avrebbero dovuto aderire alla società, e cioè i Comuni di Busseto, Fontanellato, Fontevivo, Polesine Parmense, Roccabianca, San Secondo Parmense e Zibello; che alla gara il bando ammetteva professionisti, società di professionisti, società di ingegneria e società di servizi.
Ritenendo che l’iniziativa fosse finalizzata ad assicurarsi prestazioni professionali in deroga ai principi di cui al d.lgs. n. 267/2000 e alla legge n. 109/94, l’Ordine degli Ingegneri di Parma - in quanto ente preposto alla tutela della dignità e del decoro professionale della categoria - proponeva ricorso al giudice amministrativo. Con esso proponeva ricorso anche l’ing. ....., in quanto esercente la libera professione nell’ambito dei lavori pubblici.
Deducono (ricorso n. 581/2001):
1) Violazione degli artt. 17 e segg. della legge n. 109/94, nonché degli artt. 50 e segg. del d.P.R. n. 554/99. Mancata applicazione degli artt. 57, 59, 62 e segg. del d.P.R. n. 554/99. Violazione dell’art. 2 della legge n. 109/94.
La legge n. 109 del 1994 non consente alle Amministrazioni comunali di avvalersi dell’attività progettuale di una società mista. In effetti, se non possono provvedere in proprio, esse selezionano dei progettisti con apposite procedure di gara, oppure costituiscono un organismo comune nella forma di un ufficio consortile, oppure affidano le funzioni di stazioni appaltanti alla Provincia o al Provveditorato.
2) Violazione degli artt. 112 e 113 del d.lgs. n. 267/2000. Violazione del principio di sussidiarietà.
Ai sensi della normativa indicata in rubrica, gli enti locali possono costituire società miste solo per la gestione di servizi pubblici. Non è quindi legittimo avvalersi di tale strumento societario per svolgere un’attività (quella di progettazione delle opere pubbliche) che non rientra nella nozione di "servizio pubblico", e che di conseguenza non può essere affidata direttamente alla società stessa dagli enti locali che ne sono soci.
3) Violazione degli artt. 17 e segg. della legge n. 109/94, nonché degli artt. 50 e segg. del d.P.R. n. 554/99.
A norma dell’art. 17 della legge n. 109 del 1994, l’attività progettuale può essere esercitata in forma societaria solo con la costituzione di una società di professionisti o mediante la costituzione di una società di ingegneria. Ipotesi che non ricorrono nella fattispecie.
4) Violazione degli artt. 17 e segg. della legge n. 109/94, nonché degli artt. 50 e segg. del d.P.R. n. 554/99. Mancata applicazione degli artt. 57, 59, 62 e segg. del d.P.R. n. 554/99. Eccesso di potere per illogicità. Violazione del principio del buon andamento e dell’art. 1 della legge n. 109/94.
La gara è in definitiva finalizzata a selezionare progettisti e direttori dei lavori, ma ciò nonostante omette di richiedere i requisiti a tal fine previsti dal d.P.R. n. 554/99, né impiega le procedure e i criteri di aggiudicazione all’uopo previsti dalla medesima normativa; inoltre impone il possesso di una capacità economico-finanziaria che è estranea a dei liberi professionisti. Va infine considerato che la società non potrà affidare direttamente l’attività progettuale ai soci, in quanto occorrerà pur sempre l’espletamento di una gara.
Concludono quindi i ricorrenti per l’annullamento degli atti impugnati.
Si è costituito in giudizio il Comune di Fidenza, resistendo al gravame.
Successivamente, a seguito della conclusione della gara e della scelta dei due soggetti privati (S.T.I. S.p.A. e A.I. Erre Engineering S.r.l.) con cui costituire la società mista, i ricorrenti hanno impugnato anche i nuovi atti (ricorso n. 316/2002). In particolare, nell’estendere loro le censure già formulate con il precedente gravame, essi hanno richiesto l’annullamento della deliberazione consiliare del Comune di Fidenza n. 53 del 2 luglio 2002, nonché della deliberazione consiliare del Comune di Fontevivo n. 33 del 24 giugno 2002, e di tutti gli atti antecedenti e presupposti, ivi compresi l’atto sindacale del Comune di Fidenza n. 29/2001 e i verbali della Conferenza di servizi e della Commissione tecnica.
Nessuno dei soggetti intimati si è costituito in giudizio.
All’udienza del 22 marzo 2005, ascoltati i rappresentanti delle parti, i ricorsi sono passati in decisione.
DIRITTO
La lite verte sulla gara indetta dal Comune di Fidenza (anche per conto dei Comuni di Busseto, Fontanellato, Fontevivo, Polesine Parmense, Roccabianca, San Secondo Parmense e Zibello) ai fini della scelta dei partners privati di una costituenda società mista a responsabilità limitata (artt. 112 e 113 del d.lgs. n. 267 del 2000) destinata allo "svolgimento delle attività di progettazione e per la realizzazione e gestione dei servizi informativi territoriali e gestionali e di quelli telematici"; con due distinti ricorsi, in particolare, l’Ordine degli Ingegneri di Parma e l’ing. ...... impugnano il bando di gara e i relativi atti di avvio della procedura selettiva (ricorso n. 581/2001), nonché le determinazioni assunte in esito alla gara (ricorso n. 316/2002). Viene imputato alle Amministrazione comunali di avere optato per un modulo organizzativo non consentito dall’ordinamento, sia in ragione del carattere tassativo delle modalità di affidamento a terzi dell’attività di progettazione di opere pubbliche - quali previste dalla legge n. 109 del 1994 e dal relativo regolamento di attuazione -, sia in considerazione della circostanza che il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali riserverebbe l’impiego delle società miste alla gestione dei servizi pubblici.
Il Collegio ritiene che, per evidenti motivi di connessione, i ricorsi vadano riuniti ai fini di un’unica decisione. Preliminarmente alla disamina delle questioni di merito, tuttavia, è necessario esporre le ragioni per le quali risultano infondate le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Comune di Fidenza.
Non ci si può innanzi tutto dolere dell’utilizzazione del ricorso collettivo - nell’assunto che sussisterebbe una sostanziale diversità di posizioni soggettive, incompatibile con la contestuale proposizione delle domande giudiziali -, in quanto ciò che conta è che esse comportino la risoluzione di identiche questioni e che non ci sia conflitto di interessi tra i ricorrenti (v., ex multis, TAR Lazio, Latina, 18 novembre 2002 n. 1180); condizioni che concorrono certamente nel caso di specie, coincidendo l’oggetto delle domande giudiziali, e coincidendo altresì l’obiettivo di vedere impedita la costituzione di una società mista che, per assumere la diretta gestione di attività finora suscettibili di conferimento a liberi professionisti, verrebbe a ledere le aspettative dell’ing. ...... e degli altri componenti della categoria rappresentata dall’Ordine degli Ingegneri di Parma. Né rileva che il ..... non abbia proposto domanda di partecipazione alla selezione - pur avendone astrattamente titolo -, giacché un simile presupposto è richiesto dalla giurisprudenza nei soli casi in cui il privato miri ad aggiudicarsi la gara o almeno a far valere un interesse strumentale alla sua rinnovazione, non quando ne voglia precludere sic et simpliciter l’effettuazione. Relativamente, poi, alla dedotta carenza di immediata capacità lesiva, e cioè all’asserita mancanza di un interesse attuale e concreto all’impugnativa - per difettare, allo stato, l’affidamento di un incarico di progettazione alla società mista o ad uno dei partners privati -, appare sufficiente rilevare che l’assegnazione di specifici compiti alla costituenda società, quanto meno per le attività di spettanza delle Amministrazioni comunali che ne fanno parte, rappresenta un effetto diretto della decisione di avvalersi a tale fine del modulo societario di tipo "misto", sicché non v’è spazio per ulteriori provvedimenti, neppure di tipo concessorio, che costituiscano in capo alla medesima società l’autonoma fonte della legittimazione ad agire per conto degli "enti locali - soci"; ove pure intervenissero, quindi, si tratterebbe di atti meramente consequenziali e interni, la cui impugnazione non potrebbe che risultare del tutto intempestiva, giacché solleverebbe questioni che attengono alla fase della scelta del modello operativo, essa sì idonea a dare direttamente luogo all’assetto gestionale pregiudizievole degli interessi in questa sede azionati. Il che dà fondamento anche alla legittimazione rivendicata dall’Ordine professionale alla tutela degli interessi di categoria - con conseguente rigetto dell’ulteriore eccezione di inammissibilità addotta dall’Amministrazione resistente -, atteso che l’opzione per la società mista restringe il settore di mercato appannaggio, anche se non in via esclusiva, dei professionisti (singoli o associati) che si occupano di progettazione di opere pubbliche.
Nel merito, il ricorso è fondato.
A sostegno delle proprie doglianze i ricorrenti invocano un precedente giurisprudenziale (Cons. Stato, Sez. IV, 23 gennaio 2002 n. 391) da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi. Nella circostanza il giudice amministrativo rilevava che, ad esclusione di talune particolari eccezioni, la progettazione esterna di opere pubbliche e la direzione lavori disciplinate dalla legge n. 109 del 1994 ("Legge quadro in materia di lavori pubblici") possono essere affidate alle sole tipologie di soggetti elencate in modo tassativo dall’art. 17 della legge n. 109 medesima; che tra le dette tipologie di soggetti non rientrano le società miste di cui al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (approvato dal d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267); che, d’altra parte, l’attività di progettazione esula dal novero dei servizi pubblici e non è quindi suscettibile di esercizio a mezzo delle indicate figure societarie, neppure se si abbia riguardo alle loro funzioni tipiche. Sono tutte considerazioni - come è evidente - che tornano utili al caso di specie, giacché rendono manifesta l’illegittimità della scelta di costituire una società mista, a prevalente capitale pubblico locale, per lo svolgimento di compiti che incontrano un ostacolo insuperabile al loro esercizio nell’impiego di un modulo organizzativo non ammesso dall’ordinamento.
Di qui, per le ragioni esposte, l’accoglimento dei ricorsi e l’annullamento integrale degli atti impugnati. Il contenuto inscindibile degli stessi, infatti, impedisce di circoscrivere la misura giudiziale alla parte dell’oggetto sociale che attiene all’attività di progettazione e direzione lavori, l’unica per la quale sussiste l’interesse azionato dai ricorrenti.
Le spese di giudizio possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.
P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per l’EMILIA-ROMAGNA, Sezione di Parma, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, così provvede:
- dispone la riunione dei ricorsi;
- accoglie i ricorsi nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 22 marzo 2005.
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