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L'ACCELERAZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE E LA REVISIONE DELLA LEGGE QUADRO. IL FALSO PROBLEMA DEI CONTENUTI E DEI TEMPI DELLA PROGETTAZIONE
Documento congiunto Consiglio Nazionale degli Architetti, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, OICE
1. Si è appreso che il Ministero Infrastrutture e Trasporti intende apportare alcune modifiche alla Legge Quadro sui LL.PP. (Legge 109/94 e successive modificazioni e integrazioni) attraverso un "collegato" alla Finanziaria 2002, con l'obiettivo - pienamente condiviso dagli organismi scriventi - di accelerare la realizzazione delle opere pubbliche.
Tra queste modifiche ve n'è una che, a parere degli scriventi, non è assolutamente accettabile, in quanto non solo rischierebbe di ridurre drasticamente il mercato pubblico dei servizi di ingegneria, ma soprattutto non apporterebbe alcun contributo all'accelerazione delle opere pubbliche né l'efficienza dell'intero sistema: si tratta dell'eliminazione di ogni vincolo all'applicazione dell'appalto integrato (progettazione esecutiva e realizzazione affidate all'impresa di costruzione), lasciando totalmente libere le amministrazioni pubbliche di scegliere tale procedura indipendentemente dalla tipologia e dal valore dell'opera.
2. La proposta di togliere ogni vincolo all'applicazione dell'appalto integrato al fine di accelerare le opere pubbliche probabilmente si fonda sull'errato presupposto che i tempi eccessivi per realizzare le opere in Italia siano principalmente dovuti alla complessita' dei contenuti progettuali richiesti dalla Legge Quadro e alla necessità di svolgere le gare di progettazione.
A ben guardare, si tratta di un vero e proprio "falso problema".
Infatti, statisticamente, lo svolgimento della gara di progettazione impegna di norma pochi mesi e i progetti redatti con i contenuti e il dettaglio previsti dalla Legge Quadro, che rappresentano peraltro la massima garanzia di certezza per i costi ed i tempi della fase di costruzione, vengono anch'essi conclusi nell'ambito di alcuni mesi, assolutamente in linea con gli standard dei paesi industrializzati.
I tempi di redazione del progetto non possono in alcun modo essere ridotti mediante il ricorso all'appalto integrato, a meno che non si voglia modificare la Legge Quadro impoverendo i contenuti del progetto rispetto a quanto attualmente previsto.
L'eventuale impoverimento progettuale, secondo gli scriventi, rappresenterebbe un grave passo indietro, con la conseguenza che riprenderebbe vigore la pratica delle varianti in corso d'opera, ritornerebbero fuori controllo i tempi e i costi, mentre le modalità costruttive, la funzionalità, la qualità e le caratteristiche manutentive dell'opera non sarebbero quelle che meglio rispondono alle esigenze della PA e del Paese.
A conferma di quanto affermato si possono portare innumerevoli esempi, vissuti in Italia negli anni passati.
Il vero problema invece, risiede nella fase decisoria e autorizzativa, che è sotto la responsabilità della PA.
I tempi trascorsi nello svolgimento della numerosa serie di adempimenti di vario ordine e grado previsti dalle varie leggi sono fortemente patologici. Le prove a supporto di questa affermazione non mancano.
Basti qui ricordare che, secondo le relazioni annuali dell'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, i tempi amministrativi sono più del doppio dei tempi di costruzione dell'opera. Peraltro è notorio, tra chi opera nella progettazione, che mediamente per progettare un'opera pubblica sono necessari al massimo 8-9 mesi, invece per le pratiche amministrative da espletare prima di arrivare alla gara di appalto per i lavori trascorrono normalmente due-tre anni.
Ciò dipende in larga misura dal caos normativo che governa la fase delle autorizzazioni, dei pareri e dei nulla osta che devono essere resi dalle diverse amministrazioni competenti per materia. A titolo di esempio si citano soltanto alcune delle decine di autorizzazioni previste, che spesso vedono operare, in sovrapposizione di competenze, più enti:
- prevenzione incendi (Vigili del Fuoco)
- resistenza al fuoco delle strutture (Uffici tecnici della Regione)
- procedure di verifica impatto ambientale (Regione)
- vincolo idrogeologico e vari profili di tutela dall'inquinamento (Regione e Comune)
- patrimonio storico-artistico e archeologico (l. 1089/39)
- locali aperti al pubblico (Prefettura)
- impianti sportivi ( in alcuni casi, Com. Prov. del Coni)
- sicurezza (legge 494 ASL)
- concessione edilizia (Comune).
Non sono sufficienti le pur positive, modifiche già apportate alla disciplina sulla conferenza dei servizi, perché alcuni enti rimangono comunque estranei al procedimento e mantengono le loro prerogative autorizzative (Vigili del Fuoco, Assessorati all'ambiente per determinate materie, ecc.) così da bloccare l'iter.
Ci sono poi esempi specifici tali da paralizzare all'infinito la procedura amministrativa; il caso più eclatante è quello dei Vigili del Fuoco, la cui autorizzazione, se non resa entro un determinato lasso di tempo, determina il "silenzio-rifiuto". Per la stessa autorizzazione poi, basta anche un cambio al vertice del Comando dei Vigili del Fuoco per determinare la revoca di un'autorizzazione già rilasciata.
3. La conclusione di quanto su esposto è la seguente. Se l'obiettivo del Governo e del Parlamento è quello - pienamente condiviso, come già detto, di ottenere certezza e rapidità sull'iter di progettazione e costruzione delle opere pubbliche, l'intervento di modifica legislativa dovrebbe concentrarsi sul nodo principale del sistema, cioè la lentezza delle procedure amministrative e non sul falso problema dei tempi e dei contenuti della progettazione.
A parere degli scriventi dunque, i contenuti e il dettaglio dei progetti, indipendentemente da chi li esegue, devono essere quelli prescritti dalla Legge Quadro.
Occorrerebbe quindi mettere a punto un meccanismo che stabilisca un tempo massimo (attuando a pieno i principi della legge 241/90 che prevede la delega alle amministrazioni per emanare regolamenti che definiscano i tempi dei diversi procedimenti amministrativi di competenza) per rilasciare l'atto previsto dalla normativa specifica e che introduca il principio del silenzio assenso, decorso il termine fissato per legge, anche per ciò che concerne la Conferenza dei Servizi.
4. Inoltre, gli scriventi invitano a considerare che l'attuale normativa sull'appalto integrato delega la progettazione esecutiva, cioè una fase dell'intero processo di realizzazione dell'opera che è fondamentale per il rispetto dei tempi, costi e qualità dell'opera stessa, ad imprese che hanno ottenuto la qualificazione anche per progettare (oltre che per costruire) in base al Dpr 34/2000, avendo dovuto soltanto dimostrare la disponibilità di alcuni tecnici laureati (anche due soltanto) nel proprio organico, senza riferimento alle loro mansioni e referenze.
Pertanto, per assicurare una completa e corretta redazione della progettazione esecutiva, deve essere rigorosamente previsto che l'impresa che concorre ad un appalto integrato sia referenziata sulla progettazione da eseguire, con requisiti del tutto analoghi a quelli che attualmente deve possedere il progettista chiamato a concorrere per un progetto esecutivo del tipo di quello richiesto.
La qualificazione dell'impresa per progettare e costruire, certificata ai sensi del Dpr 34/2000, è invece, come prima detto, assolutamente insufficiente.
Le referenze progettuali richieste, in accordo a quanto sopra indicato, all'impresa che partecipa ad una gara per appalto integrato possono, ovviamente, essere interne. In mancanza, l'impresa deve presentarsi assieme a progettisti nominati, dotati dei necessari requisiti riferiti al progetto di cui trattasi, eventualmente anche in Ati.
Infine, per garantire alla PA la qualità progettuale, la remunerazione della progettazione dovrebbe sempre avvenire con le stesse modalità che si applicano in caso di affidamento diretto dalla PA al progettista.
A queste condizioni potrebbe anche essere previsto un maggior ricorso all'appalto integrato; ricorso che comunque non dovrebbe mai essere generalizzato, ma limitato a settori e casi da definire (a titolo esemplificativo potrebbero venire eliminati gli attuali vincoli soltanto per opere al di sopra di un determinato valore, che potrebbe ipotizzarsi in 100 miliardi lire).
5. Secondo gli scriventi, inoltre, l'eventuale estensione dell'appalto integrato andrebbe trattata in sede di revisione della Legge Quadro e non in un collegato alla Finanziaria, perché tocca principi fondamentali sanciti dalla stessa Legge Quadro, quali quelli della centralità del progetto e della distinzione dei ruoli tra chi programma, chi progetta e chi realizza le opere.
Si ritiene in ogni caso che il tema oggetto del presente documento rivesta grande importanza, non solo per l'accelerazione delle opere pubbliche ma più in generale per lo sviluppo del nostro Paese e che pertanto esso sia meritevole di un ampio dibattito, che coinvolga tutte le istituzioni interessate e l'opinione pubblica; dibattito per il quale gli organismi scriventi dichiarano sia d'ora la propria disponibilità.
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